II SA/Bd 321/10

Dnia 21 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz na rzecz skarżącej kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zarządza zwrot od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania R. J. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, iż w 2008 r. nie uzyskiwała ona dochodów, zaś jej mąż uzyskał we wskazanym roku dochód w wysokości [...] brutto, co po pomniejszeniu o należny podatek, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne daje kwotę [...]. Do powyższej kwoty dodano otrzymane przez córkę P. w wysokości [...] zł. Otrzymaną sumę organ podzielił przez liczbę miesięcy w roku i liczbę osób w rodzinie (2 osoby) w wyniku czego otrzymał kwotę [...] zł netto miesięcznie na osobę. Organ wyjaśnił przy tym, iż ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uwzględnił męża wnioskodawczyni K. J., gdyż przebywa on w zakładzie karnym. W odwołaniu od powyższej decyzji R. J. zarzuciła organowi, iż popełnił błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na przyjęciu, że kwotę dochodu za 2008 r., na którą składa się dochód K. J. oraz stypendium P. J. podzielono przez dwie osoby, a nie przez trzy (pominięto osobę K. J.). Skarżąca wskazała, iż jej mąż dopiero w dniu [...] lutego 2009 r. został na mocy wyroku karnego skazującego osadzony w zakładzie karnym. Dochód za 2008 r. winien być dlatego dzielony na 3 osoby. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139 poz. 992 z późn. zm.) uznać należy, iż Prezydent [...] prawidłowo wyliczył dochód R. J. nie uwzględniając przy tym w składzie rodziny wyżej wymienionej K. J., jako osoby przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Organ II instancji wskazał ponadto, iż w niniejszej sprawie zastosowania nie miał przepis art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, gdyż kwota o jaką dochód rodziny skarżącej przekracza kwotę uprawniającą rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego tj. [...] zł i wynosi [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję R. J. zarzucił, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – w szczególności art. 5 ust. 1 i ust. 7, art. 6, art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych (cyt. wyżej). Zdaniem skarżącej przy przeliczaniu dochodu jej rodziny z 2008 r. na osobę należało uwzględnić 3 osoby nie zaś 2 jak to zrobiły organy obu instancji. W 2008 r. K. J. przebywał bowiem z rodziną, a dopiero [...] lutego 2009 r. został na mocy wyroku karnego osadzony w zakładzie karnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszeniu przepisów prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r. Nr 105 poz. 881 ze zm.). W świetle treści art. 5 ust 1 w zw. z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, a także osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Organy uznały, że sytuacja taka nie występuje, albowiem, jak przyjęły, dochód netto w rodzinie skarżącej na osobę wynosi [...] zł. miesięcznie, która to kwota przekracza kryterium dochodowe ustalone przez ustawodawcę na 504 zł. Obliczając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, organy miały na uwadze treść przepisu art. 5 ust. 7 omawianej ustawy, w świetle którego, w przypadku gdy członek rodziny przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby przebywającej w tej instytucji. Dodać trzeba przy tym, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 w/w ustawy, pod pojęciem instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie należy rozumieć m.in. zakład karny, w którym mąż skarżącej przebywa od [...] lutego 2009 r. Skutkiem powyższego, dochód trzyosobowej rodziny skarżącej, podzieliły więc przez liczbę 2. Odnosząc się do powyższych ustaleń organu wskazać należy, iż regulację przepisów art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 7 cyt. ustawy należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, zawartej w jej art. 3 pkt 2. Żadne bowiem inne kryterium (poza określeniem kręgu podmiotów) nie decyduje o przyznaniu dochodzonego uprawnienia. Dochód rodziny ustawodawca zdefiniował jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co wynika z art. 3 pkt 2 w/w ustawy. Z analizy treści tego przepisu wynika więc, że dochód ten, to dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, a nie dochód z roku, w którym złożono podanie o świadczenie. Z powyższego w konsekwencji musi wynikać, że pojęcie dochodu rodziny musi wypełniać treść, odnosząca się również do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Jej elementami, składającymi się na konstrukcję pojęcia "dochodu rodziny", są: - po pierwsze, miesięczne przeciętne dochody wszystkich członków rodziny (art. 3 pkt 2 w/w ustawy), - po wtóre element uzupełniający, który wynika z art. 5 ust. 7 w/w ustawy, polegający na nieuwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, członka rodziny przebywającego w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Skoro więc przesłanki zawarte w art. 5 ust. 7, składają się na treść pojęcia dochodu rodziny, to jako element tego pojęcia, muszą, zgodnie z zasadami logiki formalnej, odnosić się do tego samego roku do jakiego odnosi się samo pojęcie i jego główny składnik, tj. dochody poszczególnych członków rodziny. Jakkolwiek pojęcie dochodu rodziny odnosi się do roku poprzedzającego okres zasiłkowy, to trzeba odnotować, że ustawodawca przewidział wyjątki od zasady, uwzględniania okoliczności faktycznych zaistniałych w w/w roku, o czym stanowi art. 5 ust. 4 i 4 lit. a w/w ustawy. Przepisy te przewidują uwzględnianie okoliczności mających miejsce w trakcie okresu zasiłkowego, które polegają na utracie lub uzyskaniu dochodu. O tym, że chodzi w powyższych przypadkach o zdarzenia, mające miejsce, nie w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, lecz w trakcie okresu zasiłkowego, stanowi wprost przepis § 17 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., Nr 105, poz. 881). Trzeba też zwrócić uwagę, że wskazane wyjątki ustawodawca przewidział, nie w sytuacji obniżenia się dochodów, lecz ich całkowitej utraty oraz analogicznie, nie w sytuacji podwyższenia się dochodów, lecz uzyskania ich źródła. W świetle powyższego należy uznać, że powyższe wyjątki nie dotyczą każdego zdarzenia, które zmienia, czyli pogarsza lub polepsza sytuację materialną rodziny, lecz tylko takich zdarzeń, które polegają na pozyskaniu lub utracie źródła dochodów. Są to więc sytuacje zupełnie szczególne i ściśle przez ustawodawcę określone, które nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający stosowanie wyjątku brania pod uwagę okoliczności zaistniałych w trakcie okresu zasiłkowego. Okolicznością taką nie jest osadzenie w trakcie trwania tego okresu, męża skarżącej w zakładzie karnym. Jakkolwiek zdarzenie to wpływa na sytuację materialną rodziny, (zazwyczaj w sposób polepszający pod warunkiem uzyskiwania wysokich dochodów), to jednak nie jest ono tożsame, ani z pozyskaniem przez niego, ani też z utratą dochodu lub jego źródła. W konsekwencji, skoro w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, mąż skarżącej nie przebywał w instytucji, o jakiej mowa w art. 5 ust. 7 w/w ustawy, to brak było warunków do uznania, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie poprzez ustalenie dochodu rodziny bez uwzględnienia osoby męża skarżącej. W omawianym przepisie art. 5 ust. 7 cyt. ustawy nie wskazuje się jednoznacznie, iż przepis ten należy stosować również w sytuacji, gdy dopiero w okresie zasiłkowym członek rodziny trafi do instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W związku z powyższym zdaniem Sądu nie było podstaw do rozszerzania zastosowania powyższego przepisu. Trzeba mieć na względzie, że rok zasiłkowy nie jest rokiem zamkniętym, lecz okresem w którym sytuacja materialna rodziny może zmieniać się na bieżąco. Dlatego też ustawodawca zdecydował się jedynie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, jak wyszczególnione wyżej, uwzględniać okoliczności powstałe w tym okresie (stosując przy tym zresztą szczegółową procedurę, określoną w § 17 i 18 w/w rozporządzenia), a zasadniczą ocenę sytuacji dochodowej rodziny, opierać na roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Nieuprawniona dowolność w stosowaniu normy art. 5 ust. 7 w/w ustawy, mógłby łatwo doprowadzić do okoliczności, podwójnego ponoszenia konsekwencji faktu przebywania w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w jednym tylko roku. Nietrudno możnaby przecież założyć taką oto sytuację, w której odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego na rok 2009 z uwagi na pobyt w tymże roku męża strony w zakładzie karnym, oraz sytuację ponownego braku uwzględnienia podania o to świadczenie na rok 2010, z uwagi na pobyt w zakładzie karnym w tym samym 2009 r. Skoro więc ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że przepis art. 5 ust. 7 w/w ustawy, należy stosować również w sytuacji, gdy dopiero w okresie zasiłkowym członek rodziny trafi do instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to brak jest podstaw do stosowania tej regulacji do zdarzeń mających miejsce dopiero w tymże okresie. Wskazać należy w związku z tym, iż organ administracji obliczając dochód rodziny skarżącej w 2008 r., na który składał się dochód męża skarżącej w wysokości : [...] zł. ([...] zł. : 12) oraz stypendium szkolne córki skarżącej w wysokości [...] zł. ([...] zł. : 12), winien był wziąć pod uwagę, pozostałe okoliczności faktyczne z 2008 r., mające wpływ na sposób obliczenia dochodu w przeliczeniu na osobę. Oznacza to, że ze względu na to, iż w 2008 roku skarżący nie przebywał w zakładzie karnym, organ winien był uwzględnić nie tylko jego dochód, ale również jego osobę w obliczaniu dochodu w przeliczeniu na członka rodziny i podzielić miesięczny dochód rodziny skarżącej z 2008 r. na trzy osoby, nie zaś na dwie. Przyjęty przez organ sposób obliczania dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy, przesądził on bowiem o tym czy dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe, a co za tym idzie czy przysługuje jej prawo do zasiłku rodzinnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.