II SA/Bd 322/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].MR Burmistrz [...] nad Notecią odmówił skarżącej M. O. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na H. L. na okres 2015/2016. Burmistrz wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 114, zwanej w skrócie "u.ś.r.") tj. [...] zł (art. 16a ust. 2 u.ś.r.). Ustalając dochód rodziny (składającej się z trzech osób) organ uznał, że dochód męża skarżącej E. O., osiągnięty w roku 2014 r. z tytułu zatrudnienia w firmie A. należy uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 5 ust. 4 u.ś.r. jako że mąż skarżącej zakończył pracę w tej firmie [...] sierpnia 2015 r. Jednakże jednocześnie organ ustalił, że z dniem [...] września 2015 r. mąż skarżącej uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym dochód w wysokości [...] zł jest dochodem uzyskanym, stosownie do art. 5 ust. 4b u.ś.r. Następnie organ ustalił miesięczne dochody rodziny w przeliczeniu na osobę dzieląc dochód roczny H. L. z roku 2014 r. (17.412,28 zł) na 12 (co dało kwotę [...]zł) i dodając kwotę dochodu uzyskanego przez męża skarżącej (851,63 zł). W rezultacie organ stwierdził, że łączny miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł (1451,02 + [...] zł = [...] zł, podzielone na 3 osoby = [...] zł) tzn. przekroczył ww. kryterium ustawowe (764 zł) o [...] zł. Organ stwierdził, że kwota [...]zł jest niższa od najniższego zasiłku rodzinnego (89 zł), jednakże pomimo to nie można zastosować w sprawie art. 16a ust. 3 u.ś.r., gdyż w poprzednim okresie zasiłkowym skarżąca była uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie tego przepisu. Odwołując się skarżąca zakwestionowała sposób wliczenia do dochodu rodziny dochodu uzyskanego. Wskazując na wyrok o sygn. akt III SA/Kr 588/14, podniosła, że także dochód uzyskany powinien być liczony w stosunku rocznym tzn. dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium stwierdziło, że spełniona jest przesłanka przyznania świadczenia w postaci braku podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Kolegium podzieliło natomiast stanowisko Burmistrza, że nie jest spełniony drugi warunek przyznania świadczenia, określony w art. 16a ust. 2 u.ś.r. tj. aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty [...]zł. Kolegium w tym względzie poczyniło takie same ustalenia jak organ pierwszej instancji tj. do dochodów rodziny zaliczyło dochód osoby wymagającej opieki za rok 2014 oraz dochód uzyskany przez męża skarżącej w roku 2015. Również obliczając miesięczne dochody rodziny w przeliczeniu na osobę Kolegium dokonał takich samych obliczeń jak organ pierwszej instancji tj. dochód roczny osoby wymagającej opieki (z roku 2014 r.) podzieliło przez 12 i dodało kwotę dochodu uzyskanego przez męża skarżącej (851,63 zł), ustalając w rezultacie, że łączny miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł tzn. przekroczył ww. kryterium ustawowe (764 zł) o [...] zł. Odnośnie podnoszonego w odwołaniu argumentu skarżącej, że dochód męża należy podzielić na 12 miesięcy Kolegium stwierdziło, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dochód w rodzinie strony na dzień orzekania wynosi [...] zł – emerytura H. L. i zasiłek dla bezrobotnych męża strony w wysokości [...] zł. Kwestionując decyzję Kolegium w skardze do sądu administracyjnego M. O. powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prezentowane we wskazanym wcześniej w odwołaniu wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 588/14. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do stanowiska zawartego w powołanym przez skarżącą wyroku WSA w Krakowie Kolegium wskazało na treść art. 4 lit. b u.ś.r. i podkreśliło, że mąż skarżącej w dniu ustalania prawa do świadczeń uzyskuje dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, przyznany [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy organ w sposób prawidłowy dokonał ustalenia dochodu na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. tj. [...] zł. Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r. dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny. Jednocześnie po myśli art. 3 pkt 2a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (przepisy te dotyczą utraty i uzyskania dochodu, w tym także po roku poprzedzającym okres zasiłkowy). Z kolei okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Jak wynika z powyższych przepisów w celu rozstrzygnięcia, czy należy przyznać świadczenie na okres zasiłkowy przypadający od [...] listopada 2015 do [...] października 2016 r. należało zasadniczo zbadać jaki dochód łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy tj. z roku 2014 r. W przypadku jeżeli po roku 2014 doszło do utraty lub uzyskania dochodu, należało uwzględnić te okoliczności, stosownie do art. 5 ust. 4 – 4b u.ś.r. Bezsporne i zgodne z powyższymi przepisami jest ustalenie organów odnośnie dochodu osoby wymagającej opieki tj. H. L.. W roku 2014 uzyskiwało ona dochód z tytułu emerytury. Dochód ten nie został utracony, nie odnotowano także uzyskania innego dochodu. Prawidłowo także organ uznał, iż uzyskany przez męża skarżącej w roku 2014 dochód z tytułu umowy o pracę należy uznać za dochód utracony. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego, a jak wynika z art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r. utratą dochodu jest także utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia. Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że mąż skarżącej z dniem [...] sierpnia 2015 r. utracił dotychczasowe zatrudnienie (nastąpiło rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem pracodawcy). Błędne jest natomiast stanowisko organu odnośnie ustalenia dochodu męża skarżącej uzyskanego w roku 2015 r. Zgodnie z art. 3 pkt 24 lit. u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (art. 3 pkt 24 lit. b) u.ś.r.). Nie jest sporne, że mąż skarżącej uzyskał dochód z tytułu przyznanego mu zasiłku dla bezrobotnych. W aktach sprawy brak wprawdzie decyzji przyznającej ów zasiłek, jednakże organ załączył wydruk z bazy danych Powiatowego urzędu Pracy w Nakle nad Notecią, z którego wynika, iż rzeczywiście mąż skarżącej jest uznany za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku, ze wskazaniem okresu [...]-09-2015 do [...]-08-2016. Dochód został zatem uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do tej sytuacji ma zatem zastosowanie art. 5 ust. 4b u.ś.r. zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Intepretując ten przepis zdaniem Sądu nie można poprzestać na jego literalnym brzemieniu, ale należy wykładać go systemowo, przy uwzględnieniu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób oraz rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Jak wynika z cytowanego art. 3 pkt 2 u.ś.r. ustawodawca przy ustalaniu dochodu członka rodziny wskazuje, iż ma być to dochód "przeciętny", "miesięczny" oraz "osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy". Ustawodawca co do zasady nie przyjmuje zatem, że najbardziej adekwatne dla ustalenia sytuacji finansowej rodziny są ustalania odnośnie jej dochodów dokładnie z chwili rozpatrywania wniosku o przyznania świadczenia. Przeciwnie - uznaje, że ocena sytuacji rodziny wymaga zbadania, jak sytuacja dochodowa rodziny kształtuje się w dłuższym okresie (rok kalendarzowy) z uwzględnieniem okresowych wahań dochodów rodziny, czego wyrazem jest wymóg ustalenia "przeciętnego" (a nie "minimalnego" czy "maksymalnego") miesięcznego dochodu. W świetle powyższego przepisy dotyczące utraty i uzyskania dochodu powinny być wykładane także jako reguły pozwalające na ocenę sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o wsparcie w dłuższym okresie, a nie tylko w chwili decydowania o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Jeżeli zatem podstawą przyznawania świadczenia rodzinnego jest wysokość dochodu rodziny rozumiana jako suma miesięcznych przeciętnych dochodów członków rodziny uzyskanych w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem dochód ten należy liczyć również w stosunku rocznym, a nie, jak uczynił to organ w niniejszej sprawie – uwzględniając wyłącznie dochód uzyskany w jednym miesiącu, tj. w miesiącu następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (w przedmiotowej sprawie – w październiku 2015 r.). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 149) zasiłku dla bezrobotnych jest świadczeniem nie tylko zróżnicowanym co do wysokości (art. 72 ustawy), ale też co do okresu, na jaki jest przyznawany (art. 73 ustawy). Zgodnie z art. art. 72 ust. 1 ww. ustawy wysokość zasiłku jest zróżnicowana tj. po okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku jego wysokość ulega obniżeniu. W momencie, kiedy mąż skarżącej uzyskał prawo do zasiłku zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wysokość zasiłku w okresie pierwszych 90 dni wynosiła [...] zł, a po tym czasie – [...] zł. Ustalona przez organ wysokość zasiłku (851,63 zł) przekraczająca wyższą z tych kwot, jak wynika z treści wydruku z bazy danych PUP w Nakle nad Notecią, jest prawdopodobnie wynikiem przyznania mężowi skarżącej zasiłku w wysokości 120 % (stosownie do art. 72 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Biorąc pod uwagę samą różnicę pomiędzy ustawową wysokością zasiłku dla bezrobotnych w pierwszym, 90-dniowym okresie i w okresie następnym, należy przypuszczać, że po upływie okresu 90 dni (który to okres upłynął już w momencie orzekania przez organ II instancji) mężowi skarżącej przysługuje zasiłek w takiej wysokości, że po zsumowaniu go z przeciętnym miesięcznym dochodem osoby wymagającej opieki, przeciętny miesięczny dochód rodziny będzie niższy niż kryterium ustawowe uprawniające do uzyskania świadczenia rodzinnego. Co więcej, jak wynika z art. 73 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w zależności od stopy bezrobocia na obszarze danego powiatu jest zróżnicowany i wynosi 180 lub 365 dni. Jak wynika z powyższego, organ na podstawie informacji z powiatowego urzędu pracy mógł poczynić ustalenia zarówno co do wysokości uzyskanego przez męża skarżącej dochodu jak też co do okresu jego uzyskiwania, co powinno być wzięte pod uwagę przy ustaleniu dochodu rodziny, zgodnie z powyżej wskazaną wykładnią art. 5 ust. 4b u.ś.r. W aktach sprawy jednakże organ takich dokumentów nie zgromadził, co należy uznać za naruszenie wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów pozwalających na ustalenie wysokości i okresu uzyskiwania przez męża skarżącej dochodu, który jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co, przy zastosowaniu powyższej wykładni art. 5 ust. 4b u.ś.r., mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego, a w rezultacie – że zostały spełnione warunki przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania także przez brak w aktach sprawy dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy skarżąca otrzymywała już świadczenie w sytuacji wskazanej w art. 16a ust. 3 u.ś.r., co także mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość przyznania świadczenia w oparciu o ww. przepis. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu oraz wskazania co do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącej i poprzednio przyznawanych świadczeń. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.