II SA/Bd 322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Starosta odmówił zobowiązania B. i W. S. do udostępnienia E. S.A. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie J., gm. P., zapisanej w księdze wieczystej [...] - w celu przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ L. - R. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, E. S.A. Oddział w T., złożyła do Starosty wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr [...] do jej udostępnienia w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej "u.g.n."). Wniosek uzasadniono złym stanem technicznym urządzeń energetycznych posadowionych na ww. nieruchomości. Z treści wniosku wynika, że remont linii polegał będzie na wymianie przewodów oraz wymianie izolatorów. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Zgodnie z Wytycznymi programowymi na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami (10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień), stanowiącymi załącznik do wniosku, w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm i 50mm na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50mm na odgałęzieniach. Jak wskazał organ pierwszej instancji, w przedmiotowym postępowaniu remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, polegać ma na wymianie przewodów oraz wymianie izolatorów. W ocenie organu, remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Wobec powyższego, remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (wymiana przewodów oraz wymiana izolatorów), polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Zakres planowanych prac świadczy zatem o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u. g. n. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zobowiązującej B. i W. S. do udostępnienia nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację polegającą na nieuznaniu planowanej inwestycji jako remontu. Podkreślono, że konieczny do wykonania zakres prac na nieruchomości nie wykracza poza ramy art. 124b u.g.n., gdyż polega on jedynie na wymianie istniejących elementów na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii. O remontowym charakterze przedsięwzięcia ma świadczyć fakt, że przewidziane prace nie doprowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 124b ust. 1 u.g.n. zwracając uwagę na to, że ocena, czy mamy do czynienia z remontem, jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. W ocenie Wojewody, remont nie może polegać, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej L.-R. na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju), na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Organ zwrócił również uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. Zdaniem Wojewody, demontaż istniejącej linii L.-R. na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Organ odwoławczy wskazał, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25mm2 i 50mm2 zostaną zastąpione przewodami AFL 70mm2 na linii głównej, a AFL 25mm2 na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35mm2 i 50mm2, co nie budzi wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zmianie ulegną bowiem parametry użytkowe linii. W ocenie Wojewody, zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku stanowi określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę". Wojewoda podkreślił, że samo użycie przez inwestora nowych technologicznie materiałów w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co uniemożliwia zakwalifikowanie prac, jako remontu. W skardze do sądu E. S.A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na błędnym uznaniu planowanych prac za przebudowę, a nie za remont, niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont oraz błędne przyjęcie przez organy obydwu instancji, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii, a także naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie. W ocenie skarżącej, Wojewoda bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ nie uzasadnił w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu i w jej ocenie prace opisane we wniosku mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prace planowane przez inwestora mieszczą się w definicji pojęcia "remont", jak bowiem wynika treści art.124b ust. 1 u.g.n., leżącego u podstaw zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. W ocenie organów obu instancji przeszkodą do wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, zgodnie z przytoczonym powyżej art. 124b ust. 1 u.g.n., stała się okoliczność, że prace planowane przez skarżącą spółkę wykraczają poza zakres remontu, który zdefiniowany został w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu, pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z 13.12.2011 r., II OSK 1835/10). Przebudowa to natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak wynika z zestawienia ww. definicji, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. np. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010, z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Jak wynika z treści wniosku i wytycznych, zamiarem inwestora jest remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami - 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. W ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Na przedmiotowej linii, jak wynika z "Wytycznych programowych do modernizacji linii napowietrznej SN-15kV GPZ L.-R.", ma nastąpić wymiana przewodów z typu AFL 25 mm2 i 50 mm2, na AFL 70 mm2 na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm2, na 35 mm2 i 50 mm2 na odgałęzieniach, przy czym zakres prac obejmuje całą linię energetyczną L.-R., a nie tylko na działkę uczestników postępowania. W związku z powyższym, należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie, że projektowane prace spowodują trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu i jego natężenie, zmianie ulegną bowiem parametry użytkowe linii. Zmiana średnic przewodów umożliwi zwiększenie przesyłu energii elektrycznej, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem strony skarżącej o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6.12.2016 r., I OSK 1509/16). W sprawie niniejszej nastąpić ma demontaż linii napowietrznej, osprzętu ze słupów oraz słupów SN, a następnie montaż i stawianie nowych słupów, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej, montaż linii napowietrznej oraz uziemień, co wyklucza uznanie robót jako remontu, ponieważ planowane prace budowlane polegają de facto na rozbiórce całego obiektu liniowego i wzniesieniu go od nowa. Powyższe prace uznać należy za przebudowę, zwłaszcza w świetle okoliczności, że zmianie ulegną w niniejszym przypadku parametry techniczne i użytkowe linii, co wynika chociażby ze zwiększenia średnicy przewodów, większy przekrój których doprowadzi bowiem do zmiany przepustowości sieci. Zgodzić należy się z zawartym w skardze argumentem, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Zwrócić jednak uwagę należy, że zastosowanie rozwiązań technologicznych planowanych przez skarżącą spowoduje powstanie obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych i użytkowych, niż obiekt pierwotny. Nie ma przy tym znaczenia, czy skarżąca faktycznie skorzysta ze zwiększonych możliwości przesyłu energii. Powyższa okoliczność wyklucza uznania planowanych prac jako remontu. Z treści art. 124b ust. 1 u.g.n. wynikają wprost przesłanki, kumulatywne spełnienie których obliguje właściwego starostę do zobowiązania, w drodze decyzji, właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości. Decyzja ta nie zależy od uznania właściwego organu, przy spełnieniu przesłanek ustawowych organ ma obowiązek jej wydania. W sytuacji zatem ustalenia, w drodze przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że prace objęte wnioskiem stanowią konserwację, remont lub prowadzą do usuwania awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów – konieczne będzie wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia. W sytuacji natomiast skonstatowania, że zakres prac przekracza wyżej wymienione rodzaje robót budowlanych, organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia. W przedstawionym stanie faktycznym organy administracji zasadnie uznały, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, kwalifikując zamierzone przez inwestora prace, jako mieszczące się w kategorii rozbudowy ewentualnie przebudowy. Biorąc pod uwagę powyższe, nie mogły odnieść skutku argumenty strony skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organ procedury administracyjnej i materialnego przepisu stojącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji - art. 124b ust. 1 u.g.n. Ze względu na powyższe uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd oddalił skargę.