II SA/Bd 325/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z [...] marca 2025 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. D., uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z [...] stycznia 2025r.nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Postanowieniem PINB z [...] stycznia 2025r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024, poz. 725 ze zm, zwanej dalej "p.b.".) wstrzymano A. D. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w U. . Powodem powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że powyższy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wykonany zakres robót wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ ustalił, że A. D. uzyskał pozwolenie na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokolowy wraz z rozbudową, przebudową oraz nadbudową w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Stosowną decyzję wydał Starosta [...] [...] czerwca 2024r. Nr [...]. PINB po przeprowadzeniu czynności kontrolnych przyjął, że działkach [...] dokonano budowy nowego budynku, a nie rozbudowy z przebudową i nadbudową istniejącego budynku gospodarczego, na która inwestor otrzymał ww. pozwolenie na budowę. W zażaleniu wywiedzionym przez A. D. (inwestora) zarzucono błędne pominięcie ustaleń z protokołu inspekcji terenowej, w którym nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych. Nie stwierdzono bowiem w trakcie kontroli niezgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznaniu zażalenia wydane zostało zaskarżone postanowienie opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że w czasie kontroli przedmiotowej inwestycji rzeczywiście ustalono, że jest ona prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jednakże z tym zastrzeżeniem, że fragment ściany budynku gospodarczego, który miał pozostać i stanowić element nowego budynku, został rozebrany z uwagi na jego zły stan techniczny. W ocenie WINB rozbiórka fragmentu ściany budynku gospodarczego oraz budowa w jego miejsce nowej ściany, stanowi odstąpienie od warunków wydanego [...] czerwca 2024r. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Jak wskazał organ odwoławczy – rozbiórka fragmentu ściany narusza warunki zabudowy ustalone przez Wójta Gminy U., który w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2024r. przewidział jedynie częściową rozbiórkę budynku gospodarczego a nie jego całkowitą rozbiórkę. Zdaniem WINB powyższe stanowi odstąpienie o charakterze istotnym w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. i powinno obligować organ nadzoru budowlanego do wdrożenia trybu naprawczego określonego w art. 50-51 p.b. Od powyższego postanowienia A. T. (uczestnik postepowania – dalej "Skarżący") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, - art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł przede wszystkim, że w sprawie zaniechano wyczerpującej analizy, czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, czy wzniesiono nowy budynek. Zauważył, że pozwolenie na budowę obejmowało zmianę sposobu użytkowania obiektu, a zatem realizacja inwestycji zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym powinna dotyczyć budynku istniejącego. Skarżący wskazał, że w toku postępowania informował organ nadzoru budowlanego, że inwestor rozpoczął realizację budowy już w maju 2024r., a w jej zakresie dokonał też posadowienia nowych fundamentów w miejsce rozebranych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. A. D. w piśmie procesowym z [...] maja 2025r. wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił on uwagę, że zaskarżone skargą rozstrzygnięcie ma charakter procesowy, a zarzuty Skarżącego są merytoryczne i powinny dotyczyć sprawy zakończonej merytorycznymi rozstrzygnięciami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego wyraziły odmienne stanowisko co do właściwego trybu postępowania, jaki powinien znaleźć zastosowanie dla stwierdzonych robót budowalnych, wykonanych bez spełnienia wymaganych prawem warunków, tj. dla wzniesienia budynku mieszkalnego w miejscu lokalizacji budynku gospodarczego. Organ I instancji uznał, że dla oceny legalności i legalizacji przedmiotowego budynku powinien znaleźć zastosowanie art. 48 p.b. Natomiast organ II instancji stwierdził, że w sprawie w rachubę wchodzi tryb naprawczy z art. 50-51 p.b..z uwagi na okoliczność istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego. W konsekwencji więc istotna w sprawie stała się kwestia czy wykonanie przedmiotowych robót budowlanych stanowiło odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak stwierdził to organ II instancji, czy też samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 pb, jak wskazał organ I instancji. Wobec powyższego podkreślić trzeba, iż znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa budowlanego wprowadzają różne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, tj. wykonywania robót budowlanych bez spełnienia określonych prawem warunków - art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 bądź art. 50 ust. 1. Samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. jest budowa obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy art. 50 p.b. i nast. znajdują natomiast zastosowanie - co do zasady - do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Rozróżnienie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oraz samowoli budowlanej w postaci wykonania obiektu, którego projekt budowalny nie przewidywał musi być dokonane przy zastosowaniu art. 36a ust. 5 p.b. Przepis ten stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; 7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym. Katalog istotnych odstąpień ma charakter zamknięty, tzn. odstąpienie od zatwierdzonej dokumentacji ma charakter istotny, wyłącznie jeżeli jest zmianą wskazaną w art. 36a ust. 5 p.b. W zaskarżonym postanowieniu, WINB stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b. de facto z uwagi na okoliczność, że zostały one wykonane na etapie realizacji inwestycji, co do której uzyskano pozwolenie na budowę na mocy decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2024r. Tymczasem sama jedynie okoliczność realizacji robót po uzyskaniu pozwolenia na budowę, nie może stanowić i przesądzać o kwalifikacji spornych robót budowlanych jako odstępstwa od projektu budowalnego, a nie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. WINB uznał , że dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce inwestycyjnej stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 5 p.b. – tj. odstępstwo od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (decyzji Wójta Gminy U. z [...] maja 2023r.), która przewidywała wyłącznie częściową rozbiórkę budynku gospodarczego. Należy zauważyć, że zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu (decyzją z [...] czerwca 2024r.) częściowa rozbiórka budynku gospodarczego miała stanowić element robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie oraz nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy zaś rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei rozbudowa to w świetle orzecznictwa - wobec braku legalnej definicji w ustawie Prawo budowlane - powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. W przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Nadbudową natomiast będzie zmianą parametrów obiektu poprzez zwiększenie jego wysokości. Wspólnym mianownikiem pojęć przebudowa, nadbudowa czy rozbudowa jest jednak to, że roboty budowlane wykonywane są przy istniejącym obiekcie budowlanym. Aby móc wykonać któreś ze wskazanych robót budowlanych musi istnieć obiekt budowlany. W okolicznościach sprawy WINB przyjął (co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia – strona 4) w wyniku realizacji przedmiotowych prac budowlanych doszło do rozebrania ściany budynku gospodarczego (która w pierwotnym projekcie zagospodarowania terenu miała pozostać) - co w konsekwencji doprowadziło do całkowitej rozbiórki tego budynku. Jeżeli w sprawie wystąpiły takie okoliczności to nie można przyjąć, iż mamy do czynienia z rozbudową, nadbudową i przebudową istniejącego budynku, lecz z budową nowego obiektu budowlanego. Nie bez znaczenie dla oceny działań inwestora jest też także fakt, że roboty budowlane nie miały być prowadzone przy istniejącym budynku mieszkalnym, lecz przy budynku gospodarczym, którego przeznaczenie też miał zamiar on zmienić. Wątpliwości budzi zatem przyjęcie przez WINB, że w ustalonych przez siebie okolicznościach faktycznych sprawy całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zakwalifikowano jako istotne odstępstwo od ustaleń pozwolenia na budowę uzyskanego mocą decyzji z [...] czerwca 2024r. Jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po rozbiórce innego obiektu budowlanego, to nie można mówić o rozbudowie, przebudowie czy nadbudowie obiektu budowlanego. Analizując zgromadzony materiał dowodowy należy także dostrzec, że w sprawie brak jest ustaleń co do rzeczywistego zakresu robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora oraz analizy dokumentacji projektowej pod katem zamiaru inwestycyjnego obejmującego "częściową rozbiórkę" budynku gospodarczego celem jego dalszej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy. Nie ustalono jakie elementy konstrukcyjne budynku gospodarczego miały być zachowane i stanowić integralną część budynku mieszkalnego. Nie wynika to w sposób jednoznaczny z projektu budowlanego dołączono do akt sprawy. W jego części opisowej autor projektu wskazuje jedynie na "częściowe rozebranie budynku gospodarczego" (str. 8 projektu) bez wyjaśnienia jakie elementy konstrukcyjne budynku zostaną poddane rozbiórce, a jakie będą stanowić podstawę nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego. Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu można co najwyżej wnioskować, że rozbiórce podlegać miały w części ściany zewnętrzne budynku gospodarczego. Ostatecznie zatem należy wskazać, że WINB nie wykazał zaistnienia w sprawie przesłanek do zastosowania trybu naprawczego, który miałby na celu zalegalizowanie istotnych odstępstw od warunków projektu zagospodarowania terenu. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podstawą ustaleń w przedmiocie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami powinno być bowiem porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego z zastanym stanem rzeczywistym w ramach wykonanych robót budowlanych. Fakt dokonania przez inwestora istotnego odstępstwa jest ustalany na dzień przeprowadzenia kontroli przez organ nadzoru budowlanego. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepisy art. 50 i 51 p.b. będą mogły mieć w sprawie zastosowanie jedynie w sytuacji ustalenia, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część budynku gospodarczego, tj. konstrukcja powstała w wyniku rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy budynku gospodarczego. Jeżeli zaś doszło do całkowitego rozebrania budynku gospodarczego (włączając w to jego fundamenty) i wykonania w jego miejsce nowego obiektu to w sprawie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 ust. 1 p.b. – jak przyjął to organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia WINB. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. WINB zobowiązany będzie rozpatrzyć zażalenie od postanowienia organu I instancji z uwzględnieniem oceny i uwag Sądu, w szczególności dotyczących różnicy pomiędzy odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a samowolną w rozumieniu art. 48 p.b. realizacją obiektu budowalnego w trakcie realizacji zamierzenia objętego zatwierdzonym projektem budowlanym. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł.