II SA/Bd 327/10

22 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010r. sprawy ze skargi E.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. C., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolnego dla potrzeb stadniny koni, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym K., gmina[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla terenu planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak inwestycja jest możliwa, ponieważ spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto teren sklasyfikowany jest jako grunt budowlany, nie wymaga więc uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Organ zwrócił uwagę, że w trybie prowadzonego postępowania administracyjnego wpłynęły dwa wnioski stron postępowania o wstrzymanie wydania decyzji z uwagi na spór w ustaleniu prawa własności, lecz wnioski te zostały rozpatrzone negatywnie z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności osób trzecich. Podniesiono, że ustalenie prawa własności należy do zakresu prawa cywilnego, natomiast prowadzone postępowanie o wydanie warunków zabudowy do prawa administracyjnego, dlatego rozstrzygnięcie sprawy własności gruntu pozostaje bez wpływu na zawartość merytoryczną decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2009 r. E. Sz. wniosła o uzupełnienie prawa odwołania od decyzji administracyjnej organu I instancji z dnia[...]. W odpowiedzi skarżąca otrzymała od organu I instancji zwykle pismo z dnia [...] r. wydane w sprawie [...] bez bliższego sprecyzowania, czy jest to decyzja czy też postanowienie. W swoim piśmie organ I instancji podniósł, że decyzja administracyjna zawiera w swojej treści wyraźnie sprecyzowane prawo wniesienia odwołania. Następnie pismem z dnia [...] r. E. Sz. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w przedmiocie działu spadku toczącego się przed Sądem Rejonowym w[...], albowiem wynik postępowania spadkowego będzie miał istotny wpływ na wynika sprawy administracyjnej, a dokonanie dalszych inwestycji przez inwestora spowoduje zbyt dotkliwe i nieodwracalne skutki dla strony składającej odwołanie. Zaskarżonej decyzji odwołująca się zarzuciła nie wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, polegające na tym, że: 1. organ I instancji w załączniku opisowym nr 1 w pkt 1 wskazał w sposób bardzo ogólny, że liczba stanowisk dla koni w rozbudowywanym siedlisku dla potrzeb stadniny koni wynosi "około 20 sztuk" co powoduje, że: inwestor może dokonać przystosowania stadniny nawet dla 30 - 40 koni, co będzie miało istotny wpływ na sąsiadujące działki, 2. organ I instancji w załączniku opisowym nr 1 pkt 2 litera f) nie wykazał w żaden sposób, że wydana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie pogorszy warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości nie tylko w zakresie istnienia stadniny dla 20 koni, ale także w przypadku zwiększenia liczby koni, gdyż decyzja zawiera sformułowanie dla "około 20 sztuk ". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia uzasadniając, że z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż czynność doręczenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...] została dokonana ze skutkiem prawnym w dniu [...] r. i decyzja zawiera prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie środku odwoławczym. Wskazano, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. termin na złożenie odwołania wynosi 14 dni, zaś pismo odwołującej się nosi datę [...] r. stwierdzono wobec tego, że działanie strony nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia środka odwoławczego, bowiem odwołanie powinno być wniesione w terminie do końca dnia 28 grudnia 2009 r. Dlatego należy uznać, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem obowiązującego terminu, określonego w art. 129 § 2 Kpa, a ponadto nie został też spełniony wymóg art. 58 § 1 i 2 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. Sz. wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ) tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] -nienależycie rozpatrzył całość akt sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w wyniku nieuzasadnionego pominięcia: a ) wniosku skarżącej z dnia [...] r. skierowanego do organu I instancji - Wójta Gminy [...] o uzupełnienie w trybie art. 111 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej Wójta Gminy [...] z dnia[...]. wydanej w sprawie znak [...] oraz b ) odpowiedzi organu I instancji z dnia [...]r., która nie zawierała żadnego pouczenie o prawie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, mimo że taki obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego spoczywał na organie I instancji w myśl art. 111 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i nieuzasadnione przyjęcie, iż to skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, nie będąc w ogóle pouczoną o takim prawie w piśmie organu I instancji z dnia 30 grudnia 2009 r. , - przepisów ustawy - kodeks postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, dotyczącego wykazania okoliczności faktycznych, wskazujących na uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, w szczególności brak jakiejkolwiek analizy, od kiedy należy liczyć bieg i upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy strona składa w trybie art. 111 § 1 k.p.a. wniosek o uzupełnienie decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu swojej skargi, iż wnioskiem z dnia 16 grudnia 2009 r. wniosła o uzupełnienie prawa odwołania od decyzji administracyjnej organu I instancji z dnia [...] r. i w odpowiedzi otrzymała od organu I instancji zwykle pismo z dnia [...] r. nr [...] bez bliższego sprecyzowania, czy jest to decyzja czy też postanowienie, w którym to piśmie organ I instancji podniósł, że decyzja administracyjna zawiera wyraźnie sprecyzowane prawo wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej należy przyjąć, że organ I instancji odmówił uzupełnienia swojej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., przy czym pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. wydane w spawie [...] nie zostało nazwane wprost decyzją administracyjną ani też postanowieniem w rozumieniu ustawy Kpa. Ponadto strona skarżąca powołała poglądy prezentowane przez doktrynę i orzecznictwo, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami oraz, że odmowa uzupełnienia decyzji przybiera postać postanowienia. Zdaniem skarżącej strony pismo organu I instancji z dnia [...] r. jest aktem administracyjnym – postanowieniem, lecz pismo to nie zawiera żadnego pouczenia w zakresie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Przytoczono ponadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym brak pouczenia, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, powoduje, że termin do wniesienia odwołania od decyzji, powództwa do sądu powszechnego albo skargi do sądu administracyjnego nie biegnie. Wobec powyższego zdaniem strony skarżącej pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. złożono odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji z dnia 8 grudnia 2009 r. nie uchybiając terminowi do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że odwołanie wniesione po jego upływie nie może zostać rozpatrzone. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest więc zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot oraz czy zachowany został przewidziany przepisami prawa termin. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. chyba, że strona wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 następne k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...] zostało wniesione po upływie wymaganego terminu. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 11 grudnia 2009 r. Wskazuje na to potwierdzenie odbioru decyzji zawarte w aktach administracyjnych. Jednak bieg terminu do wniesienia odwołania został przerwany przez złożenie przez skarżącą wniosku z dnia [...] r. o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r. znak:[...], przy czym fakt braku podpisu nie świadczył o tym, że taki wniosek nie istnieje (non existens), lecz wymagał zastosowania ze strony organu procedury naprawczej, prowadzącej do jego uzupełnienia przez wnioskodawcę (art. 64 § 2 K.p.a.). Jak wynika bowiem z postanowień art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przepis § 2 powołanego artykułu stanowi zaś, iż w przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. W przypadku wystąpienia strony o uzupełnienie decyzji ulega zmianie termin, w którym strona może wnieść odwołanie. W niniejszej sprawie odpowiedzią było pismo z dnia [...]r. (doręczone 5 stycznia 2010 r.) o odmowie uzupełnienia decyzji. Orzeczenie to nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. Zatem zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skutecznej odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie i doktrynie, przykładowo komentarz do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego ([w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Niezależnie więc od tego, czy wniosek o uzupełnienie decyzji organ uwzględnił czy nie, winien podjąć orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, zamieszczając w nim nowe pouczenie. Odmowa uzupełnienia decyzji winna nastąpić w formie postanowienia, na które wprawdzie nie służy zażalenie, ale nie oznacza to, że można dokonać tego poprzez czynność materialno – techniczną w formie pisma, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Organ winien więc takie postanowienie stronie doręczyć w odpowiedzi na żądanie uzupełnienia decyzji, wskazując w nim, że termin do wniesienia odwołania zaczyna biec od dnia doręczenia tego postanowienia. Stanowisko takie funkcjonuje w orzecznictwie sądowym; choćby w wyroku NSA z dnia 23 października 1998 r. (sygn. akt l SA/Lu 977/97, publ. LEX nr 34928) sąd stwierdził, że uzupełnienie decyzji następuje w formie decyzji, odmowa uzupełnienia rozstrzygnięcia w formie postanowienia - niezależnie jednak od prawnej formy rozstrzygnięcia złożenie tego typu wniosku wstrzymuje określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne było zatem przyjęcie przez organ II instancji początku liczenia terminu wniesienia odwołania od dnia doręczenia stronie decyzji organu l instancji, bowiem termin ten upłynął z dniem 19 stycznia 2010 r. tj. po 14 dniach od doręczenia skarżącej pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o odmowie uzupełnienia decyzji. Jednakże pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy bowiem mieć na uwadze, że skarżąca wniosła odwołanie najwcześniej w dniu 29 stycznia 2010 r., co potwierdza data wskazana na tym piśmie. Skoro zatem miało miejsce skuteczne doręczenie skarżącej odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie decyzji organu l instancji, a strona uchybiła liczonemu od tego momentu terminowi do wniesienia odwołania, to należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pomimo braku pouczenia strony o tym, że termin do wniesienia odwołania zaczyna biec od dnia doręczenia tego postanowienia. Stwierdzić również należy, że brak pouczenia skarżącej o treści art. 111 § 2 Kpa stanowi naruszenie art. 9 Kpa, nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są również czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają jej niezbędnych wskazówek, wyjaśnień. Podzielając stanowisko wykształcone przez orzecznictwo sądowe, iż błędnym pouczeniem jest również brak takiego pouczenia, wadliwość postępowania administracyjnego w tym zakresie będzie stanowiła uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli skarżąca zechce z tej możliwości skorzystać (art. 58 k.p.a.). Wymagać to jednak będzie od strony złożenia w tym zakresie stosownego wniosku. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest więc okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu na podstawie art. 134 kpa. Zatem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, a wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej jaką jest wyżej cytowany przepis art. 134 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 1482/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94). Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. E. Sz. uchybiła czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania, o którym mowa w art.129 § 2 kpa. Odwołanie nie zawierało jednocześnie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).