II SA/Bd 329/07

Dnia 22 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A o wymierzenie [...] Inspektorowi Pracy w [...] grzywny z powodu bezczynności po wyroku sądu wymierza [...] Inspektorowi Pracy w [...] grzywnę w wysokości 200 zł (dwustu złotych). Stowarzyszenie A w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagało się wymierzenia [...] Inspektorowi Pracy w [...] grzywny z powodu niewykonania wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2006 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. strona skarżąca, po przeprowadzonej kontroli przez organy inspekcji pracy, wystąpiła do [...] Inspektora Pracy w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie efektów wszczętego postępowania w sprawie o wykroczenia przeciwko prawom pracownika, popełnione przez dyrektora Wiejskiego Ośrodka Kultury w [...] – J.D. Skarżący zażądał informacji o stwierdzonych wykroczeniach oraz o sankcjach zastosowanych w stosunku do osoby, która je popełniła. Organ decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr rej. [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) odmówił udzielenia informacji w żądanym zakresie, twierdząc, iż dotyczy ona sfery prywatności konkretnie oznaczonej osoby fizycznej i mogłaby zostać udzielona na skutek orzeczenia sądu . Strona w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła to, że inspektor pracy wadliwie zastosował przepisy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie można ograniczać dostępu do informacji publicznej jeśli dotyczy ona informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia wykonywania funkcji, a w szczególności J.D. jako pracownika instytucji samorządowej pełniącego funkcję publiczną, któremu nie przysługuje ochrona prywatności. [...] Inspektor Pracy w [...] nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Nr rej.: [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że Państwowa Inspekcja Pracy, realizując funkcje publiczne, obowiązana jest stosować przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198), nakładające obowiązek udostępnienia informacji publicznej każdemu, bez względu na to, czy ma interes prawny w uzyskaniu danej informacji, czy też nie. Odnosząc do sfery działań kontrolnych i nadzorczych organów Państwowej Inspekcji Pracy przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, który wymienia jako informacje publiczne: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli, wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, organ stwierdził, że udostępnieniu podlegać będą w szczególności jako zawierające dane publiczne - protokoły z kontroli, notatki urzędowe, wystąpienia i decyzje. Nie obejmują one dokumentów o charakterze indywidualnym : mandatu karnego i wniosku o ukaranie. Zdaniem organu również przepisy art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego wskazują, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem samorządu terytorialnego, jednak wyłącza się z tego pojęcia osoby pełniące jedynie czynności usługowe, a więc dyrektora Wiejskiego Domu Kultury w [...], który jako pracodawca i kierownik usługowej wiejskiej placówki reprezentuje pracodawcę w stosunkach pracy i ewentualne postępowanie w sprawie o wykroczenia przeciwko prawom osób wykonującym pracę zarobkową nie może być traktowane jako związane z pełnieniem funkcji publicznej. Stowarzyszenie A w [...] wniosło skargę na decyzję [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z naruszeniem art.5 ust. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazało na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. II KKN 346/97, zgodnie z którym za osoby pełniące funkcje publiczne, a tym samym mogące być pociągnięte do odpowiedzialności karnej za łapownictwo bierne, uznano między innymi: prezesa spółdzielni, dyrektora przedsiębiorstwa państwowego, lekarza (ordynatora szpitala), diagnostę samochodowego.Zdaniem strony skarżącej dyrektor Wiejskiego Ośrodka Kultury w [...], pełni funkcje publiczną, dysponując środkami publicznymi samorządowej instytucji kultury, a podejmowane przez niego decyzje mają znaczenie dla interesu państwa, społeczności lub obywateli. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, dodając, że skarżącemu w toku postępowania udostępniono protokoły z przeprowadzonej kontroli. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na mocy art. 135 i art.145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r. uchylił decyzję [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd uznał, że skarga jest zasadna, lecz z innych względów, niż podniesione w jej treści, stwierdzając naruszenie przepisów art.7 i 77 k.p.a. , gdyż na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy nie można było ustalić, czy J.D. z racji pełnionej funkcji jest osobą publiczną, czy też nie, ponieważ bez szeregu dokumentów, o których stanowi ustawa z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U. z 2001 Nr 13 123 ze zm.) , nie jest wiadome, jaki jest status Wiejskiego Ośrodka Kultury w [...]. Nie jest regułą, że osoba fizyczna prowadząca działalność kulturalną pełni funkcję publiczną. Być może ośrodek kultury posiada statut określający zakres działalności instytucji oraz sposób uzyskiwania środków finansowych. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z powołaną wyżej ustawą domy kultury są formami organizacyjnymi działalności kulturalnej, prowadzonej przez osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej ( art.2 oraz art.3).Również osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, których podstawowym celem statutowym nie jest prowadzenie działalności kulturalnej, art.4 ust. 1 w/w ustawy zezwala na prowadzenie takiej działalności, w szczególności w formie klubów, świetlic, domów kultury i bibliotek, przy czym koszty jej prowadzenia, w tym wynagrodzenia dla pracowników, wraz ze składką na ubezpieczenie społeczne, i inne i wydatki z tytułu zatrudniania pracowników obciążają koszty działalności podstawowej (ust. 2 art.4 ustawy). Jak wskazał sąd, podstawą działania instytucji jest aktu o jej utworzeniu oraz nadany przez organizatora statutu, organizację wewnętrzną natomiast określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (art. 13 ustawy). Jeżeli w niniejszej sprawie [...] Inspektor Pracy [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji posiadał stosowne dowody, na podstawie których mógł ocenić w związku z regulacją zawartą w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, iż funkcja dyrektora Wiejskiego Domu Kultury w [...] jako pracodawcy i kierownika usługowej wiejskiej placówki kultury nie jest związana z realizacją zadań pracownika samorządu, to winien załączyć te dokumenty do akt sprawy, aby Sąd stosownie do art.133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r, Nr 153 , 1270 ze zm.). mógł dokonać ich oceny. Formułując zalecania co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że informacji publicznej udziela się na podstawie dokumentów, w których jest się posiadaniu, przy czym nie można się ona opierać na domniemaniu co do faktów, które mogą mieć miejsce w sprawie. Tak więc w pierwszej kolejności organ winien dokonać ustaleń, czy J.D. pełnił funkcję związaną z realizacją zadań samorządu, a następnie rozpatrzyć wniosek strony, stosując przepisy zawarte w art.14 oraz 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczące sposobu i formy udostępniania informacji publicznej na wniosek strony. Zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.Stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Opisany wyrok uprawomocnił się od dnia 17 października 2006 r. i w dniu 30 października 2006 r. ze stwierdzeniem prawomocności został doręczony wraz z aktami sprawy [...] Inspektorowi Pracy w [...]. Wcześniej, nieprawomocny został doręczony wraz z uzasadnieniem w dniu [...] września 2006 r. stronie skarżącej oraz organowi w dniu [...] września 2006 r. O wykonanie wyroku Stowarzyszenie A w [...] wniosło w dniu [...] grudnia 2006 r. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] Inspektor Pracy w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformował stronę o podjęciu czynności kontrolnych mających na celu wyjaśnienie okoliczności wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a dotyczących statusu dyrektora Wiejskiego Domu Kultury w [...], przewidując zakończenie postępowania w dniu [...] stycznia 2007 r. W dniu [...] stycznia 2007 r. Stowarzyszenie, działając w oparciu o przepis art.154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosło bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, domagając się wymierzenia grzywny organowi, który pomimo wezwania z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz wyznaczenia terminu zakończenia postępowania na dzień [...] stycznia 2007 r. nie wykonał wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2006 r. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uwzględniono żądanie skarżącego udostępniając w dniu [...] lutego 2007 r. informację publiczną. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Postawą prawna skargi jest przepis art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Instytucja prawna przewidziana w tym przepisie przewiduje środki prawne, na wypadek gdy organ nie wykona orzeczenia Sądu i celem jej jest wyegzekwowanie obowiązku wykonania orzeczenia oraz ochrona uprawnionego podmiotu, gdy organ ignoruje obowiązek wykonania orzeczenia Sądu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawianie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W związku z tym, aby ustalić, czy organ pozostawał bezczynny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem wydanym dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie II Sa/B 88/06 w uwzględnił skargę Stowarzyszenie A w [...] i uchylił decyzje organu, którymi odmówiono skarżącemu udzielenia informacji publicznej. Sąd uznał, iż brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej, a zatem ich uchylenie oznaczało obowiązek kontynuowania postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym Sąd wyraźnie sformułował wskazania co do dalszego postępowania celem ustalenia, czy udostępnienie informacji co do efektów wszczętego postępowania w sprawie o wykroczenia przeciwko prawom pracownika, popełnione przez dyrektora Wiejskiego Ośrodka Kultury w [...] – J.D. stanowi informację publiczną , o której mowa w art.6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z zaznaczeniem, iż udzielenie jej następuje w trybie i na zasadach określonych w art.13 oraz 14 powoływanej ustawy. W zaistniałej sytuacji na organie ciążył obowiązek udostępnienia informacji publicznej i informacja ta powinna być udostępniona na wniosek oraz w formie jaką skarżący określił we wniosku z dnia [...] października 2005 r. Nie ulega wątpliwości, biorąc pod uwagę treść pisma [...] Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], że żądana informacja nie została stronie udzielona przez organ, na którym w oparciu przepis art.14 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ciążył obowiązek jej udzielenia w formie i sposób zgodny z wnioskiem, po uwzględnieniu zaleceń Sądu. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż organ pozostaje nadal bezczynny po wydaniu wyroku uchylającego jego decyzję, bowiem nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie. Ograniczył się jedynie do udzielenia lakonicznej informacji o wymierzeniu dyrektorowi Wiejskiego Osrodka Kultury w [...] mandatu w kwocie [...] zł. Organ również nie wydał decyzji, którą w tym pozostały zakresie odmówiłby udostępnienia informacji publicznej lub umorzył postępowanie. Z tego względu Sąd uznał, że skarga o ukaranie [...] Inspektora Pracy w [...] grzywną jest zgodna w świetle art.154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art.154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę wymierz asię do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił, że żądana informacja została udostępniona w części. Wysokość grzywny, zgodnie z § 6 art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ustalił jako kwotę przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2006 r. ([...] zł) ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2006 r.(M.P. z 2007 r. Nr 14 poz.146).