II SA/Bd 330/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Grudziądz z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXVIII/312/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] marca 2017r., nr [...], Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm. – dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G.. W §3 tej uchwały ustalono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. P. T. zaskarżył powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa postaci art. 40 ust.1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 296 ze zm. – dalej "ustawa ogłoszeniowa") oraz naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej "Konstytucja") poprzez jej nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie §3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i warunkiem wywołania przezeń skutków prawnych jest ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, oraz że zaniechanie przez organ uchwałodawczy obowiązku ogłoszenia aktu prawnego określonej kategorii skutkuje istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, nieważnością aktu w całości. Do odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na to, że uznaje skargę za słuszną. Organ wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała wygasła, a uchwała na rok 2018 zostanie podjęta w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać jednak należy, że o ile zarzut podniesiony w skardze okazał się trafny, to podniesiona nieprawidłowość nie była jedyną, stanowiącą istotne naruszenie prawa wadą dotykającą zaskarżoną uchwałę. Z uwagi na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę potwierdzić najpierw należy zasadność merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2), oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Żadna z przesłanek, o których mowa w art. 161 § 1 p.p.s.a., w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Przedmiot postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, tj. kontrola prawidłowości zaskarżonej uchwały, zaktualizował się z chwilą wniesienia skargi do sądu (zainicjowania postępowania) i trwał w momencie orzekania uzasadnianym tu wyrokiem. Błędnie założył organ, że uznanie przezeń słuszności skargi powoduje automatyczne odpadnięcie przedmiotu postępowania. Nie eliminuje to wszakże zaskarżonego aktu prawnego z obrotu. Po pierwsze wyjaśnić należy, że rada gminy zobowiązana jest podjąć uchwałę w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, corocznie do dnia 31 marca (art. 11a ust. 1 u.o.z.). Nie jest więc tak, że akt ten przyjmowany jest na konkretny rok (tutaj: na rok 2017) i traci moc obowiązującą z upływem ostatniego dnia tego roku. Kwestii tej tym bardziej nie przesądza tytuł uchwały. Uchwała w przedmiotowym zakresie, podejmowana corocznie do dnia 31 marca, obowiązuje do dnia wejścia w życie kolejnej uchwały w tym zakresie (uchwały przyjętej w roku następnym). Odmienna wykładnia art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadziłaby do wniosku sprzecznego nie tylko z wykładnią funkcjonalną i celowościową ustawy, ale i regułami logiki, że od 1 stycznia każdego roku do uchwalenia następnego programu gmina pozbawiona jest podstawy realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11 u.o.z., w postaci aktu jakim jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe paraliżowałoby wykonanie zadań np. w zakresie opieki weterynaryjnej zwierząt bezdomnych, ich wyłapywania oraz postępowania w przypadkach kolizji drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych. Na dzień wniesienia skargi przedmiotowa uchwała wciąż obowiązywała, zaś jej byt prawny zakończył się dopiero czternaście dni po ogłoszeniu ww właściwym dzienniku urzędowym uchwały z dnia [...] marca 2018r., nr [...], tj. z upływem [...] kwietnia 2018r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2018r., poz. 1959). Wraz z uzyskaniem mocy obowiązującej uchwały następującej po zaskarżonej uchwale, zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązująca ze skutkiem ex nunc. Po drugie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Do dnia [...] kwietnia 2017r., tj. do dnia wejścia w życie kolejnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (tutaj: uchwały z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]) zaskarżona uchwała mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec jej adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich działań doszło. Utrata mocy obowiązującej uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do zniweczenia możliwości zaskarżenia takiej uchwały do sądu, czy też, w konsekwencji, do bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie zgodności takiej uchwały z prawem. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby nieobowiązująca na dzień orzekania przez sąd I instancji uchwała nie mogła być stosowana nie tylko w teraźniejszości lub przyszłości, ale i przeszłości. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 października 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 374/11 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały potwierdzić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, zaakceptowane w odpowiedzi na skargę, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W związku z tym uchwała w powyższym przedmiocie, dla skutecznego wywarcia skutków prawnych, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej. Każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wyjątkiem są tu akty zawierające przepisy porządkowe, które w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy ogłoszeniowej wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, z którymi jednak nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów. . Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które, jak podkreślono wyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszeniowej, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego - jak wykazano - była zobowiązana, a co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. To stanowiło samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie wypełniła w pełni delegacji ustawowej zawartej w art. 11a w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z art. 11 ust. 1 zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś z art. 11a ust. 2 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W art. 11a ust. 3, 3a i 4 u.o.z. ustawodawca wskazał nadto, że program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3), plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (ust. 3a), oraz że realizacja zadań wymienionych ust. 2 pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowy prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). W art. 11a ust. 5 zawarto obowiązek zawarcia w planie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację planu oraz określenia sposobu ich wydatkowania. Analizując powyższe przepisy stwierdzić należy, że wskazują one elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (art. 11a ust. 2 i ust. 5), elementy fakultatywne programu (art. 11a ust. 3 i 3a), a ponadto klauzulę pozostawiającą prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (na co wskazuje zwrot "w szczególności:" w art. 11a ust. 2 u.o.z.), jednak - zgodnie z zasadą związania organu lokalnego upoważnieniem ustawowym - wynikających z nadanych mu uprawnień. Jako że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym), prawodawca lokalny ma obowiązek unormować ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył. Niezgodny z delegacją ustawową zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. okazał się § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, ponieważ niedostatecznie określa on sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. W ust. 1 powołanego paragrafu wskazano, że Rada Gminy na rok 2017 zapewnia w budżecie kwotę 201.220 zł na realizację niniejszego programu. § 11 ust. 2 załącznika stanowi z kolei, że wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu będzie się odbywało w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją programu. W zakwestionowanej uchwale pominięto kwestię sposobu wykorzystania środków finansowych, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, albo, jak w niniejszym przypadku, precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami Jak wskazano już wcześniej, i co wynika ze sposobu redakcji art. 11a ust. 5 u.o.z. ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do wydatków związanych z realizacją programu. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: cytowany wcześniej wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i powołane tam orzeczenia; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej, a także art. 11a ust. 5 u.o.z. Z uwagi na powyższe należało orzec na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.