II SA/Bd 330/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta M. T. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2019 r. (sprostowanym postanowieniem z [...] marca 2019 r.) nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta T. z [...] stycznia 2019 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca M. Z., powołując się na art. 17 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o treści, że "szkoła nr [...] przy ul. [...] w T. może przyjąć uczniów w liczbie 7, a przedszkole miejskie nr [...] przy ul. [...] w T. jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dla dzieci w liczbie 4". Wezwana dwukrotnie przez organ do uzupełnienia wniosku M. Z. w pismach z [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. przedstawiła dodatkowe informacje dotyczące wieku dzieci i terminu ich przyjęcia do placówek oświatowych. Wyjaśniła, że wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy możliwości przyjęcia od [...] września 2021 r. siedmiorga dzieci do szkoły (po jednym dziecku do klasy pierwszej i kolejnych – do siódmej klasy włącznie) oraz możliwości zapewnienia wychowania przedszkolnego czworgu dzieciom w wieku: 3 lat (1 dziecko), 4 lat (2 dzieci) i 5 lat (1 dziecko). Wskazała ponadto, że zamierzona inwestycja mieszkaniowa ma być zrealizowana na działce o nr ew. [...] ([...]). W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) Prezydent Miasta T. odmówił wydania zaświadczenia "potwierdzającego, iż dzieci w 2021 r. zostaną przyjęte do szkoły i przedszkola". W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że nie można zagwarantować dzieciom miejsc w placówkach oświatowych w roku 2021, albowiem w przypadku przyjęcia dzieci do Przedszkola Miejskiego nr [...] mają zastosowanie przepisy prawa oświatowego oraz zasady rekrutacji do przedszkoli miejskich i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasta T., a szczegółowe terminy postępowania rekrutacyjnego są określane corocznie w zarządzeniach Prezydenta. W chwili obecnej nie można zatem stwierdzić jak będzie wyglądała organizacja szkół i przedszkoli w 2021 r. Prezydent wskazał ponadto, że w odniesieniu do zapewnienia realizacji obowiązku szkolnego poprzez przyjęcie uczniów do Szkoły Podstawowej nr [...] w T. to istnieje możliwość przyjęcia dzieci zgłoszonych do 1 klasy w terminach rekrutacyjnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. Z., zarzucając naruszenie przepisu art. 218 § 2 k.p.a. Skarżąca zażądała wydania zaświadczenia przez organ odwoławczy – uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w posiadaniu informacji niezbędnych do wydania zaświadczenia zgodnie z jej wnioskiem. W rozpoznaniu powyższego zażalenia wydane zostało wskazane powyżej rozstrzygnięcie, które nazwane zostało "decyzją", a po sprostowaniu postanowieniem z [...] marca 2019 r. otrzymało nazwę "postanowienia". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zacytowano brzmienie przepisów art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a. oraz opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością dającą podstawę do odmowy wydania zaświadczenia jest brak stosownej ewidencji, rejestrów, czy innych dokumentów. Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. Z. wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu pierwszej instancji. Wniosła ona również o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 104 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w formie decyzji, a nie postanowienia; - poprzez błędne przyjęcie, że podstawę wydania rozstrzygnięcia może stanowić zarządzenie Prezydenta Miasta T. o terminach rekrutacji, które nie stanowi aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi powołała się ona na posiadanie interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia wynikającego z art. 17 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia uznała za konieczny dla wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na przekonanie o legalności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. musi istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym (vide: wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3166/15 – dostępny na stronie www.http//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Przy czym postępowanie wyjaśniające, uregulowane w/w art. 218 § 2 k.p.a., pełni rolę pomocniczą i jego przedmiotem mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów oraz innych danych, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane; co najwyżej organy mogą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca powołuje się na art. 17 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496) jako na przepis zawierający normę obligującą organ do wydania jej zaświadczenia żądanej treści. W ocenie zaś organu odwoławczego fakty, których potwierdzenia żąda skarżąca nie wynikają z jakichkolwiek aktualnych rejestrów, czy ewidencji. Organ pierwszej instancji również podkreślał przyszły charakter zdarzeń, które miałyby być objęte treścią zaświadczenia. Rację mają organy twierdząc, że zaświadczenie jako akt wiedzy (a nie woli organu) nie może odnosić się do zdarzeń przyszłych, nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie tworzy żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jednakże w ocenie Sądu organy niewłaściwie odczytały treść wniosku skarżącej. Nie domagała się ona zapewnienia przyjęcia dzieci (w określonej we wniosku liczbie) do placówek oświatowych, a swoim żądaniem objęła potwierdzenie możliwości spełnienia warunków lokalizacyjnych dla nieokreślonej bliżej we wniosku inwestycji mieszkaniowej. Skarżąca odwoływała się bowiem do przepisów ustawy z 5 lipca 2018 r. W art. 17 ust. 3 tej ustawy mowa jest o zaświadczeniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), które w ocenie Sądu należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W zaświadczeniu tym właściwy organ ma obowiązek potwierdzić aktualne dane, które pozwolą na dokonanie oceny spełnienia warunków lokalizacyjnych dla nowej inwestycji mieszkaniowej i to w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów przez placówki oświatowe zlokalizowane w określonej odległości od miejsca realizacji inwestycji mieszkaniowej. Powyższa konstatacja nie przesądza jednak o zasadności żądania skarżącej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie ustaliły bowiem, czy skarżąca w dacie składania wniosku była zobligowana do posiadania zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. Obowiązek ten (jak to wynika z treści art. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 7 w/w ustawy) adresowany jest do inwestora (tj. podmiotu lub osoby zamierzającej realizować lub realizującej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą). Tymczasem w aktach sprawy Sąd nie znajduje dokumentów pozwalających na wyjaśnienie tej kwestii. Brak jest bowiem informacji, czy toczy się postępowanie w trybie przepisów ustawy z 5 lipca 2018 r., czy skarżąca chociażby posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nieruchomością, na której miała by być zrealizowana inwestycja mieszkaniowa). Organy nie zbadały interesu prawnego skarżącej w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia, które to żądanie powinno być związane z postępowaniem inwestycyjnym. Należy bowiem podkreślić, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie uprawnienie lub nakładające obowiązek. Posiadanie interesu prawnego oznacza zatem wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie podjęcia określonej czynności przez organ administracyjny. Warto też zaakcentować, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia określonej treści musi być aktualny w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Reasumując – przy ustaleniu spełnienia warunków do wydania zaświadczenia organy nie rozważyły wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy - czym naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jednocześnie dopuściły się naruszenia art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało procesowy sposób zakończenia postępowania w sprawie, tj. doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a..