II SA/Bd 332/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie WSA: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Ryszarda P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II SA/Bd 332/07 Uzasadnienie Ryszard P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2007 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006 r., [...] o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. Ryszard i Barbara P. w dniu [...] 2004 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Wniosek skarżących został zaopiniowany negatywnie przez Miejską Pracownię Urbanistyczną w B. w piśmie z dnia [...] 2004r., nr [...] . Pracownia poinformowała Wydział Administracji, że od 1 stycznia 2004 r. dla przedmiotowej działki nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zaznaczyła, że teren położony jest w granicach strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody C. na rzece Brdzie oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu [...]. Nadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zawiesił postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na trwające prace planistyczne nad uchwaleniem nowego planu miejscowego dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w B. i podjął je postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Do końca terminu zawieszenia postępowania nie wszedł w życie miejscowy plan. Prezydent Miasta B. przygotował projekt rozstrzygnięcia o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, który uzasadnił tym, że stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z poźn. zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. (Dz. Urz. Woj.Kuj.- Pom., Nr 72, poz. 1375) na terenie m.in. Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...] zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ w uzasadnieniu projektu decyzji wskazał, że zakazy obowiązujące na tym obszarze wynikają z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a możliwość odstępstw od tych zakazów (w tym zlokalizowania obiektu budowlanego w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki) nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na art. 24 ust. pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. W ten sposób organ I instancji wykazał niezgodność planowanej we wniosku inwestycji z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego też względu uznał, że pozytywna decyzja byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi. Projekt ten uzyskał uzgodnienie Wojewody [...] zawarte w postanowieniu z dnia [...] 2005 r. nr [...] Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższe uzgodnienie. W dniu [...] 2006 r. Prezydent Miasta B. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Ryszard P. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji. W jego ocenie organ w sposób nieuprawniony uznał, że działka jest położona w Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu [...]. Nadto organ na załączniku graficznym do decyzji nie wykazał, gdzie przebiega granica tego obszaru. Odwołujący podniósł nadto, że znane są jemu przypadki, gdzie ten sam organ w stosunku do nowych obiektów zezwolił na zlokalizowanie obiektów w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] 2007 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podzieliło argumentację prawną Prezydenta Miasta B. Organ odwoławczy dodał również, że wykaz obszarów chronionego krajobrazu z określeniem ich nazwy, położenia obszaru oraz ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów zawarte zostały w załączniku do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [..] 2005 r. W skardze do Sądu skarżący w dalszym ciągu podważa stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zaprezentowane w decyzji z dnia [...] 2007 r., nr [...]. Skarżący uważa, że regulacje dotyczące m.in. Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...] nie zostały wprowadzone przywołanym przez organy rozporządzeniem, którego przepisy stanowią jedynie kontynuację regulacji zawartych w rozporządzeniu nr 34/04 Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. Rozporządzenie powołane przez organy nie określa w sposób graficzny granic terenu opisanego w cytowanym rozporządzeniu. W skardze do Sądu skarżący podkreślił, że organ nie wykazał na mapie granic spornego obszaru i umiejscowienia w nim planowanej inwestycji. Nadto Ryszard P. oświadczył, co też zresztą podnosił w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B., że znane są jemu przypadki, wydawania przez ten sam organ decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów budowlanych zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników, gdzie zacytowane przez organ administracji przepisy nie stanowiły przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Stanowisko zaprezentowane w odwołaniu skarżący podtrzymał do protokołu w dniu rozprawy i przedłożył do akt sądowych decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006 r. nr [...], na mocy której organ dla inwestycji położonej w sąsiedztwie, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w miejscu istniejących budynków gospodarczych, na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w B. ustalił warunki. W związku z powyższym skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem art. 6, 7 i 9 i innych kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie głównym zarzutem skarżącego jest to, że planowana inwestycja, na przekór stanowisku organu, nie jest położona w Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu [...]. Sąd orzekając na podstawie akt sprawy i analizując ich zasób stwierdził, że brak jest dokumentu potwierdzającego, że planowana inwestycja położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...]. Powyższego nie odzwierciedla kopia mapy Studium (uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] 2005r. Nr [...]), która znajduje się w aktach administracyjnych sprawy - karta 34a akt administracyjnych, gdyż dowód ten nie zawiera żadnych pieczęci urzędowych. Nie jest wiadome, kto sporządził kopię tego dokumentu i dopisał na nim oznaczenia graficzne. Na powyższej kopii zaznaczono kolorem brązowym linię przedstawiającą znak graficzny : /\ /\ /\ /\, który odzwierciedla granice Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na mapie tej nie oznaczono z nazwy obszaru chronionego krajobrazu i nie zamknięto linii granic wyznaczających obszar chronionego krajobrazu. Dlatego w ocenie Sądu z powyższej mapy nie można odczytać, że cały obszar wzdłuż linii rzeki Brdy po obydwu jej stronach położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...]. Organ nie wykazał w sposób przekonywujący położenia planowanej inwestycji w obszarze chronionego krajobrazu. Brak powyższych ustaleń udaremnia zastosowanie zakazu wynikającego z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody dotyczącego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Sądu organ nie wykazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie akt sprawy Sąd nie mógł ustalić, że wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącego naruszyłoby przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. Nr 11 wprowadzono w § 3 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania w obszarach chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek. Nadto z § 2 powyższego rozporządzenia wojewody wynika, że wykaz obszarów chronionego krajobrazu zawarty został w załączniku do rozporządzenia. Punkt 5 tego wykazu poświęcony został Obszarowi Chronionego Krajobrazu Zalewu [...]. Obszar ten stanowi ekosystem wodny i leśny. Położony jest na terenie Gminy: [...]. Obejmuje Miasto B., Powiat: bydgoski i tucholski. Z przepisu tego nie wynika, że granice administracyjne gmin, powiatów i miasta wyznaczają w całości granice obszaru chronionego krajobrazu. Organy administracji podejmując decyzję administracyjną w sprawie warunków zabudowy związane są rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Muszą w związku z tym przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Powinny ponadto w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przede wszystkim art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również pozostałych, wymienionych wyżej, reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący w odwołaniu i w skardze podniósł, że dla innych inwestycji w sąsiedztwie ten sam organ wydał decyzje ustalające warunki zabudowy. Przedstawienie przez stronę powyższych okoliczności zobowiązywało zwłaszcza organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania, do dołożenia szczególnej staranności przy wydawaniu decyzji tak, aby przekonać skarżącego co do trafności negatywnej dla niego decyzji. Podkreślenia wymaga, że właściwe zastosowanie powołanej zasady nie powinno ograniczać się np. jedynie do odesłania do przepisów ustawy, ale powinno wyrażać się w przedstawieniu stronie okoliczności faktycznych, których udowodnienie będzie miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracji chcąc wykazać słuszność swoich twierdzeń zawartych w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji powinny włączyć do akt administracyjnych sprawy mapę z naniesionymi granicami Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...] z naniesioną jednocześnie lokalizacją planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie organ II instancji dysponując informacją o decyzjach zezwalających na budowanie obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki, nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy zarzuty skarżącego wskazane w odwołaniu znajdują odzwierciedlenie w stanie faktycznym. Sugestie skarżącego podnoszone w odwołaniu powinny wzbudzić wątpliwości po stronie organu II instancji. Organ ten, chcąc utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. powinien dołożyć większej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego i za pomocą kompletnej uwierzytelnionej mapy z legendą zawierającą oznaczenie znaków graficznych (załączając do akt źródło, z którego mapa pochodzi, np. uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] dotyczącą Studium), wykazać, że planowana inwestycja znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu. W ocenie Sądu w wyniku naruszenia przez Kolegium wyżej wymienionej zasady nie zostały zbadane wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i nie został dopełniony obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego analizę. Tym samym naruszony został również art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wykaże na mapie granice Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...] z naniesioną lokalizacją planowanej inwestycji. Powyższe ustalenie dopiero będzie dawało podstawę do oceny, czy w sprawie znajdą zastosowanie zakazy wynikające z przepisów odrębnych. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 135 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.