II SA/Bd 333/11

Dnia 9 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w T. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2010 r. o uchylenie decyzji dotychczasowej z [...] stycznia 2006 r. i odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w sprawie M. J. Z uzasadnia decyzji wynika m.in., że decyzja z [...] stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. przyznała M. J. płatność ONW zgodnie z żądaniem strony. W dniu [...] lipca 2009 r. w gospodarstwie M. J. przeprowadzono kontrolę na miejscu w ramach złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono błąd DR 10 (cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r.) dla działki ewidencyjnej [...]. Działka ta również została zadeklarowana do płatności ONW w roku 2005. W związku z wynikami kontroli, w dniu [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2005. Podstawą do wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dniu [...] listopada 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła korekta wniosku, złożona przez Pana M. J. W korekcie wnioskodawca zmienił deklarację dla działki rolnej G, położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Nowa deklaracja powierzchni zgłoszonych do płatności wyniosła 0,00 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., działając z urzędu po wznowieniu postępowania, w dniu [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 Kpa wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu [...] grudnia 2010 r. z zachowaniem terminu do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło odwołanie Pana M. J. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Odwołujący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją podnosząc, że działka ewidencyjna o numerze [...], na której kontrola na miejscu stwierdziła błąd DRIO, była użytkowana rolniczo. Odwołujący zgodził się z wykluczeniem powierzchni [...] ha, gdyż na tej powierzchni faktycznie znajdowały się drzewa i krzewy. Na pozostałej powierzchni działki prowadzono działalność rolniczą. Z powodu podmokłego terenu wykaszanie stało się coraz trudniejsze. W roku 2008 na części działki która nie była możliwa do wykoszenia, w miejscu gdzie znajdowały się pojedyncze drzewa, Pan M. J. dosadził kolejne, wykorzystując podmokłe tereny i łąki. Jak podnosi strona, działka była w niektórych częściach koszona ręcznie. Odwołujący wskazał także, że w początkowym raporcie z kontroli na miejscu nie było mowy o kodzie DR10, a także na stronie internetowej ARiMR działa [...] nie występuje jako działka z kodem DR10. Organ II instancji podniósł, że w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2009 r. na gruntach rolnych zgłoszonych do płatności przez skarżącego, na działce o numerze ewidencyjnych [...] stwierdzono, że działka ta jest porośnięta kilkuletnimi drzewami (olchą). Ponadto stwierdzono teren podmokły, nieużytkowany rolniczo. W protokole z kontroli jako stwierdzoną grupę upraw wpisano "młodnik." W roku 2005 na działce nr [...] producent zadeklarował działkę rolną "G." Skarżący otrzymał kopię raportu z czynności kontrolnych, a w piśmie przesyłającym raport wskazano, jakie korekty zostały wprowadzone. Organ podkreślił, że wznowienie postępowania za rok 2005 r. miało miejsce w dniu [...] października 2010 r., a korekta została złożona [...] listopada 2010 r. W wyniku korekty wniosku wykluczono z płatności działkę ewidencyjną nr [...] wraz z położoną na niej działką rolną G. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosiło [...] % co skutkuje odmową przyznania płatności. Na powyższą decyzję M. J. złożył skargę do tut. Sądu. Stwierdził, że nie zgadza się z ustaleniem kontroli i nadaniem działce kodu DR10, z której wynika, że cała działka ewidencyjna [...] nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. Skarżący stwierdza, że na ten dzień działka była użytkowana rolniczo. Zgadza się z wykluczeniem powierzchni [...] ha na tej działce, gdyż na tej działce był najbardziej podmokły teren. Na pozostałej części prowadzona była działalność rolnicza. Znajdowała się tam łąka, która była wykaszana. Ze względu na podnoszenie się poziomu wody, wykaszanie było coraz trudniejsze. Związane to było z działalnością bobrów. W tej sprawie zasięgał informacji u Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z prośbą o wystawienie oświadczenia. W 2008 r. na części działki, która stawała się trudna do wykoszenia, dosadził kolejne drzewa. W późniejszym czasie kosił ręcznie łąkę. Termin do wykoszenia łąki miał do końca lipca 2009 i do tego terminu wywiązał się z tego obowiązku. Oświadczył, że otrzymywał różne wersje raportu. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę, a przynajmniej jest ona przedwczesna, co do faktu utrzymania działki [...] w dobrej kulturze rolnej. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie ponieważ podstawą wznowienia postępowania była okoliczność, że ta działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Z treści art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że do przyznania pomocy w ramach systemu JPO kwalifikują się wszystkie działki rolne obejmujące grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe (wykorzystywane użytki rolne), utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. niezależnie od tego, czy w tym dniu prowadzona była na nich produkcja, oraz jeśli jest to właściwe, dostosowane zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez państwo członkowskie, a także działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] czerwca 2003 r. i do których ma zastosowanie pomoc przyznawana z tytułu upraw energetycznych przewidzianych w art. 88. Z uwagi na okoliczność, że w/w przepis art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 określa dla gruntu rolnego kryterium przyznania pomocy w ramach JPO w postaci utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., należy wskazać, iż pojęcie dobrej kultury rolnej nie zostało wprost zdefiniowane w ustawodawstwie unijnym i krajowym, niemniej jednak ustawodawca podał minimalne warunki jakie winny być spełnione, aby dany obszar został uznany za utrzymany w dobrej kulturze rolnej. I tak zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600, dalej powoływanego jako rozporządzenie MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 r.) warunkiem utrzymania gruntu w dobrej kulturze było, w przypadku łąk, koszenie trawy, co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym, a po zmianie tego rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 15 marca 2005 r., koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Z treści § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia wynika natomiast, że grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów wymienionych w tym przepisie, tj.: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znacznie dla ochrony wód i gleb, a także niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych na rok 2005 płatności, z uwagi na zawarte w raporcie z kontroli ustalenie iż działka F nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., tj. że dotyczy jej kod DR10, co spowodowało wykluczenie z płatności tej działki i w konsekwencji stwierdzenie, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynoszącą [...] obszaru stwierdzonego, obliguje do zastosowania dyspozycji art. 138 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1973/2004. Ustalenie raportu, że przedmiotowa działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. zostało poczynione na podstawie wykonanych przez wykonawcę zewnętrznego w dniach [...] lipca 2009 r. czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w toku których stwierdzono, że przedmiotowa działka porośnięta jest kilkuletnimi drzwiami (olcha), że teren jej jest podmokły i nieużytkowany rolniczo, że zachodzi brak możliwości pomiaru działki, a także że grupa upraw występująca na tej działce to młodnik. Do raportu z kontroli na miejscu zostały dołączone załączniki graficzne, w tym załącznik dotyczący działki rolnej F. W ocenie strony skarżącej natomiast dokonane w oparciu o raport z kontroli na miejscu ustalenie organu o braku utrzymania przedmiotowej działki w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. jest błędne, bowiem działka ewidencyjna nr [...], pomimo iż jest terenem podmokłym, była użytkowana rolniczo, a tylko jej zadrzewiony i zakrzewiony fragment o powierzchni [...] ha został wyłączony z płatności, na co wyraził zgodę w 2007 r. Skarżący wyjaśnił także, że w 2008 r. na części działki, która nie była możliwa do wykoszenia, dosadził w miejscu gdzie znajdowały się pojedyncze drzewa kolejne drzewa. Zdaniem Sądu, dowody znajdujące się w aktach sprawy nie dają podstaw do stwierdzenie, że działka rolna F nie była na dzień [...] czerwca 2003 r. utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Należy podnieść, że kontrolerzy nie określili, że teren działki rolnej F nigdy nie był użytkowany rolniczo, ani też, że nie był on użytkowany rolniczo w 2003 r., nie wskazali też jednoznacznie wieku występujących na niej drzew. Stwierdzenie, że na ocenianej działce występują "kilkuletnie" drzewa, bez wyraźnego określenia ich wieku, jest na tyle nieprecyzyjne, że pozwala jedynie na przyjęcie, że drzewa te istniały na tej działce w 2008 r., natomiast nie uzasadnia wniosku, że istniały one tam już w 2003 r. Ustalone przez kontrolerów okoliczności, że przedmiotowa działka znajdowała się w takim samym stanie w dniu [...] czerwca 2003 r. nosi cechy dowolności. Wnioskowanie o stanie kultury rolnej określonej działki rolnej z perspektywy czasu jest utrudnione i wymaga szczególnej wiedzy. Skoro przedmiotem ustaleń był stan faktyczny działki rolnej F, który istniał w 2003 r. (ta bowiem przesłanka stanowiła podstawę wyłączenia działki z płatności JPO), to tym samym wnioskowanie o tym w oparciu o czynności kontrolne wykonane w 2009 r., wymagało uzasadnienia i wyjaśnienia przez organy dlaczego przyjmują one, że kontrolowana działka znajdował się w takim samym stanie w okresie kilku lat, tj. że w 2003 r. stan działki był taki sam jak w 2009 r., kiedy to przeprowadzono kontrolę na miejscu. Wyjaśnienie tej okoliczności, mogłoby być dokonane np. przy udziale biegłego. Sama zaś dokumentacja fotograficzna (przedstawiona na rozprawie przez organ), stanowi dowód tego w jakiej kulturze rolnej znajdowała się działka w dniu zrobienia zdjęć, bez odpowiednich wyjaśnień osób kompetentnych w tym zakresie, nie wystarcza do oceny kultury rolnej działki z perspektywy tak długiego czasu jak w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu w sprawie należało również rozważyć stan kultury rolnej przedmiotowej działki w kontekście przytoczonego wyżej przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenie MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 r. Przepis ten określając, że grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej nie powinny być porośnięte drzewami, wskazuje jednocześnie przypadki w których występowanie tych drzew lub krzewów nie ma wpływu na stan kultury rolnej gruntu. I tak przepis ten nie wyklucza obecności drzew na gruntach np. przeznaczonych tak jak w niniejszej sprawie na łąkę, w sytuacji gdy drzewa te mają znaczenie dla ochrony wód i gleb (§ 4 pkt 1 lit. b) czy też nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną (§ 4 pkt 1 lit. c). Orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się co do wskazanego przepisu w kontekście ustaleń faktycznych. Należy rozważyć, czy występujące na działce drzewa wpływają, z uwagi na przykład na ich ilość, na istniejącą (uprawianą) na działce F łąkę. W niniejszej sprawie natomiast organy nie tylko nie odniosły się co wskazanych kwestii, ale również nie określiły nawet powierzchni jaką zajmują stwierdzone na działce drzewa, co mogłoby mieć ewentualne wpływ np. na ocenę wyjątków określonych w omawianym przepisie lub też pozwoliłoby na skontrolowanie rozstrzygnięcia w zakresie zasadności wyłączenia "całej" działki z płatności JPO. W sytuacji wykluczenia działki z płatności z uwagi na stwierdzone zadrzewienie działki niezbędnym było zarówno odniesienie się do regulacji zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenie MRiRW, a w szczególności do przypadków określonych w pkt 1 lit. b i c, jaki i wskazanie zakresu zadrzewienia działki. Reasumując, należy stwierdzić, że przedstawione w niniejszej sprawie dowody są nieprzekonywujące i niewystarczające do poczynionych w sprawie wniosków, w szczególności nie pozwalały one na ustalenie, że działka rolna F na dzień [...] czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Pomimo, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązują odmienne zasady przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w stosunku do zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwagi chociażby na odstąpienie w tych sprawach od zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa (art. 3 ustawy o płatnościach), to jednak zdaniem Sądu nie zwalniało to orzekających w sprawie organów od obowiązku wykazania istnienia okoliczności, stanowiących podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności, zwłaszcza że organy wydały zaskarżone rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym, tj. w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a więc ujawnienie istotnych dla sprawy "nowych okoliczności faktycznych" lub "nowych dowodów" istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, który ją wydał. Wskazane zaś przez organy okoliczności faktyczne oraz znajdujące się w aktach administracyjnych dowody nie pozwalają na wyprowadzenie wniosków odnośnie kultury rolnej działki rolnej F w dniu [...] czerwca 2003 r., w tym i wniosku o braku jej przestrzegania w 2003 r., jako podstawy wykluczenia działki z systemu jednolitej płatności obszarowej. Z uwagi na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyprowadzenie wniosków nie znajdujących oparcia w zgromadzonych dowodach, i w konsekwencji subsumowanie norm prawa materialnego do niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy w następstwie naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 ustawy o płatnościach, art. 6 i art. 8 kpa, Sąd uznał za konieczne uchylenie zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić poczynione uwagi Sądu i dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych zmierzających do ustalenia stanu kultury rolnej w 2003 r., z punktu widzenia regulacji wynikających z § 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 r.,. Poczynione ustalenia i wnioski organów winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dostarczenia skarżącemu różniących się treścią raportów z kontroli na miejscu, co wprowadziło go w błąd i spowodowało, że nie odwoływał się on od doręczonego mu raportu, należy wskazać, iż jest on bezzasadny. Przepis art. 48 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L. z 2004 r.,Nr 141, str. 18 ze zm.) stanowi bowiem, że rolnicy otrzymują informacje o wszelkich stwierdzonych nieprawidłowościach, w terminie do trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. W przedmiotowej sprawie czynności kontrolne wykonywał wykonawca zewnętrzny - Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w O. Sp. z o.o., który przesłał stronie raport ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w dniu 21 lipca 2009 r. Sporządzony przez wykonawcę zewnętrznego raport podlegał następnie kontroli przez inspektora ARiMR, który dokonał określonych korekt raportu, zgodnie z przysługującym mu w tym zakresie uprawnieniem. Stronie zainteresowanej, zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, został przekazany jednak raport z kontroli na miejscu po korektach wraz z pismem informującym. Strona wiedziała, iż pierwotnie przesłany jej raport nie obowiązuje, a także znała wprowadzone w raporcie po korektach zmiany. Wbrew twierdzeniom strony, nic nie stało więc na przeszkodzie, aby zgłosiła umotywowane zastrzeżenia do raportu, stosownie do przysługującego jej tym zakresie ustawowego uprawnienia (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach). W związku z tym, powyższy zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnia to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.