II SA/Bd 334/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Z. dnia [...] 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] Wójt Gminy Z. na podstawie art. 7 ust. l, art. 6 ust. l ustawy z dnia 21.06.2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, póz. 734) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z 2000r. z późn. zmianami), zwanego dalej kpa, odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego Zenonowi K. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 29.11.2005r. wpłynął do niego wniosek Z. K. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ ten ustalił następujące okoliczności: - miesięczny dochód gospodarstwa domowego wyniósł 2.245,07 zł; - łączne wydatki przypadające na normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego wynoszą 242,12 zł; - wydatki poniesione przez wnioskodawcę, stanowiące 12 % miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego, w gospodarstwie 2 -4 osobowym wynoszą 269,41 zł. Organ stwierdził też, że zgodnie z art. 6 ust. l powołanej wyżej ustawy z 21.06.2001r., wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię lokalu, tj. 242,12 zł., a wydatkami poniesionymi przez wnioskodawcę w wys. 12 % dochodów gospodarstwa domowego, w gospodarstwie 2-4 osobowym, tj. 269,41 zł. W przypadku Z. K. naliczony dodatek mieszkaniowy stanowi kwotę ujemną: 242,12 zł - 269,41 zł = - 27,29 zł W odwołaniu od powyższej decyzji, odwołujący się wniósł o jej uchylenie, jak wynika z treści odwołania. Czynił zarzut błędnych ustaleń faktycznych poprzez wadliwe określenie 12 % kwoty dochodów gospodarstwa domowego, w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z 21.06.2001r. W ocenie odwołującego się, ustalony przez organ w/w dochód, winien zostać pomniejszony o wydatki na energię elektryczną, gaz oraz leki na cukrzycę, na którą choruje wraz z żoną. Odwołujący się powołał się również na istnienie zaległości w opłatach za mieszkanie, z tytułu podatku, oraz za wodę; jak też zwrócił uwagę na trudną materialną sytuację rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu odwołania, wydało w dniu [...] 2006r. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie swoje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. oparło o następujące ustalenia i rozważania: Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przyznanie takiego dodatku uzależnione jest od spełnienia przez osobę ubiegająca się szeregu warunków określonych w tej ustawie jak chociażby posiadanie tytułu do lokalu, spełnienie kryterium dochodowego a także zajmowania mieszkania o powierzchni nieprzekraczającej powierzchni normatywnej. Wnioskodawca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego (własność lokalu mieszkalnego) o powierzchni użytkowej 60,10 m2. W lokalu zamieszkują 4 osoby. Lokal nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego. Kwota wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc, wykazana we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wyniosła 338,12 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 6 cyt. ustawy, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek zamieszkuje w lokalu mieszkalnym niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1. wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2. opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Tak ustalone wydatki na normatywną powierzchnię lokalu wyniosły 262,90 zł. Miesięczny dochód gospodarstwa domowego wyniósł, w okresie od m-ca VIII/2005 r. do m-ca X/2005 r., 2.245,07 zł, tj. 561,27 zł na jednego członka gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 3 ust. l i art. 5 ust. 5 powołanej na wstępie ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. l, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym a także, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Powierzchnia normatywna dla 4 osób wynosi 55 m2. Wysokość najniższej emerytury wynosi 562,58 zł. Sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wskazany został w art. 6 ust. l i ust. 2 cyt. ustawy w myśl, którego, wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 4-osobowym. Należy ponadto wskazać, iż zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. W niniejszej sprawie 90% wydatków ponoszonych za lokal, stanowiących podstawę obliczenia dodatku, wynosi 236,61 zł, a wraz z ryczałtem za brak gazu jest to kwota 242,12 zł. Z kolei kwota stanowiąca 12% dochodów gospodarstwa domowego wynosi 269,41 zł. Jak z powyższego wynika wydatki przypadające na normatywną powierzchnię użytkową są niższe od wydatków ponoszonych przez stronę w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego. W tych warunkach brak jest podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak wynika z treści skargi. Z zawartych w niej twierdzeń skarżącego wynika też, że podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto zakwestionował zasadność zastosowania powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. art. 6 ust. 6 cyt. ustawy z 21.06.2001 r., który przewiduje ograniczenia w możliwości zakwalifikowania rzeczywiście ponoszonych wydatków do wydatków mieszkaniowych przypadających na normatywną powierzchnię mieszkaniową. W ocenie skarżącego zachodzi bowiem sprzeczność w stwierdzeniu przez organ, iż mieszkanie strony nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a okolicznością, że wójt gminy pobiera podatek od nieruchomości od skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 w/w Rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r., podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią, w przypadku właścicieli lokali mieszkalnych, następujące rodzaje wydatków: opłaty za energię cieplną i wodę, dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, oraz zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną. Organ podkreślił, że właśnie takie wydatki zostały przyjęte jako podstawa obliczenia dodatku mieszkaniowego, przy czym koszty zarządu nieruchomością wspólną zostały uwzględnione do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, choć z innych przyczyn niż te, które podnosił skarżący. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Rozpatrując przedmiotową sprawę należało stwierdzić naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisów art. 7, 77 § 1 i 4, oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego w postaci zastosowania przepisu § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. Z przepisu art. 7 kpa, który wyraża zasadę prawdy materialnej wynika, że organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji powinność zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Całego, czyli obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. W. D. nazywa to zupełnością postępowania dowodowego i podkreśla, że zasada ta jest naczelną zasadą postępowania dowodowego, "funkcjonalnie nadrzędną w stosunku do pozostałych zasad" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 178). Ten etap postępowania należy zaliczyć też do najtrudniejszych, bowiem pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Przepis art. 107 § 1 i 3 kpa nakłada dalsze obowiązki w postaci zawarcia w uzasadnieniu decyzji administracyjnej ustaleń faktycznych i prawnych, jak też wskazania faktów i dowodów, które legły u podstaw wydanej decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie to winno również zawierać ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji, a zatem będzie to ta część dowodów, która została przez organ administracji oceniona negatywnie. Uzasadnienie prawne natomiast, nie wyczerpuje się poprzez przytoczenie jedynie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i treści zastosowanego przepisu, lecz polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisu prawa, celem wyartykułowania jasnej informacji skierowanej dla strony, dlaczego organ zastosował dany przepis. W przedmiotowej sprawie zasadniczym zagadnieniem było ustalenie prawidłowej wysokości wydatków strony przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego przez nią lokalu, a także kwoty stanowiącej 12 % dochodów gospodarstwa domowego strony, co wynika z art. 6 ust. 1 w/w ustawy z 21.06.2001 r., który stanowi, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami (o których mowa w ust. 3-6 tego artykułu), przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, dodatek w wysokości – w przypadku czteroosobowego gospodarstwa domowego – 12 % jego dochodów. O ile wykazana przez skarżącego kwota dochodów gospodarstwa domowego tj. 6735,22 zł. rocznie i 2245,07 zł. miesięcznie nie budzi wątpliwości, to obliczenie kwoty wydatków strony przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego przez nią lokalu, nie spełnia wymogów wskazanych wyżej przepisów postępowania. Skoro organy nie uwzględniły podanych przez stronę wydatków mieszkaniowych w kwotach: - 6,01 zł. tytułem eksploatacji i remontów, - 60,10 zł. tytułem kosztów zarządu nieruchomością, oraz 3 zł. tytułem wydatków na zbiorczą antenę i zmieniły określoną przez stronę wysokość czynszu z kwoty 12,02 zł. na kwotę 30,05 zł., przyjmując, że wydatki te w miejsce obliczonych przez stronę na łączną kwotę 338,12 zł., wynoszą łącznie 287,04 zł. (plus 5,51 zł. ryczałtu), to w myśl wskazanych wyżej zasad i norm postępowania administracyjnego, winne były gruntownie wyjaśnić z jakich powodów dokonały odmiennych ustaleń i odmówiły przyjęcia okoliczności wskazanych przez stronę i na jakich dowodach lub przesłankach oparły się w tym zakresie. Trzeba tu zaznaczyć, że decyzja pierwszoinstancyjna w ogóle nie odnosi się do powyższej kwestii, a w decyzji organu II instancji odnotowano co prawda różnicę pomiędzy kwotą wskazaną we wniosku o świadczenie tj. 338,12 zł., a kwotą ustalonych przez organ wydatków na normatywną powierzchnię lokalu w wysokości 262,90 zł., lecz stwierdzono jedynie, że wynika ona z przepisu art. 6 ust. 6 w/w ustawy z 21.06.2001 r., którego treść zacytowano. Organ odwoławczy nie dokonał interpretacji tego przepisu na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie wyjaśniając przy tym jaka norma tego przepisu i dlaczego dotyczy poczynionych ustaleń. Szczególnego podkreślenia wymaga tu wyjaśnienie, że w uzasadnieniu prawnym decyzji administracyjnej, które winien sporządzić organ, chodzi o wytłumaczenie, dlaczego zastosował on dany przepis. W tym celu należy nie tylko przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, lecz również zamieścić wywód prawny, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz o wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.07.1985 r., w spr. Sygn. SA/Kr 579/85; publ. ONSA 1985/2/14, oraz w Lex nr 9848). Skoro omawiany przepis prawa materialnego dotyczy lokalu, który nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy i przewiduje, że wydatki dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego, zalicza się wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby wchodził on w skład zasobu mieszkaniowego gminy, to obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń faktycznych w przedmiocie wskazania wysokości obowiązującego czynszu w lokalach wchodzących w skład tego zasobu ze wskazaniem źródła takiej informacji, tym bardziej że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów w tym zakresie. Niewskazanie zaś powyższych okoliczności, jak i brak wyjaśnienia potrzeby zastosowania wskazanej normy prawnej, stworzyło sytuację, która z jednej strony uniemożliwia sądową weryfikację prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń, z drugiej zaś strony uniemożliwiła skarżącemu wysunięcie co do nich ewentualnych zarzutów, odbierając mu niejako jedną instancję odwoławczą. Jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 19.06.1997 r., w sprawie, sygn. V SA 1512/96, publ. OSP 1998/2/29, oraz Lex nr 32529, uzasadnienia decyzji i postanowień stanowią istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym; niezupełność uzasadnienia, w praktyce uniemożliwia bowiem pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane motywy wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Trzeba też zaznaczyć, że w ocenie Sądu powołany przez organ odwoławczy przepis § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia, przewidujący, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, ponoszone w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków w gospodarstwie domowym, nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, albowiem przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Przepis art. 9 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy z 21.06.2001 r. będący podstawą wydania w/w przepisu rozporządzenia, stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu przepis ten nie zawiera wytycznych co do treści rozporządzenia, a każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę wytycznych dotyczących treści aktu, należy uznać za uniemożliwiające oparcie na nim norm podustawowych. Trzeba tu wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 maja 2006 r., w sprawie P 4/05, orzekł, że art. 9 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz, że § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia jest niezgodny z art. 6 ust. 1 w/w ustawy z 21.06.2001 r. Zarzuty skargi o wadliwym określeniu 12 % kwoty dochodów gospodarstwa domowego, w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z 21.06.2001r., z tego powodu, że nie pomniejszono ich o wydatki na energię elektryczną, gaz oraz leki na cukrzycę, należało uznać za całkowicie niezasadne, albowiem powyższy przepis nie przewiduje odliczenia od dochodu powyższych wydatków. Podobnie też trudna sytuacja materialna strony nie stwarza możliwości przyznania dochodzonego świadczenia w świetle omawianych przepisów. Nie jest też zasadne kwestionowanie przez skarżącego ustalenia organu, iż jego własnościowe mieszkanie nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jak wynika bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 października 2005 r., w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z dnia 27 października 2005 r.), mieszkania wchodzące w skład tego zasobu należą do szczególnego rodzaju lokali, co do których zawiera się umowę ich najmu na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), uwzględniając treść wydanej decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał zasadność skargi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, celem ich wyeliminowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, pkt 1c , oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153,poz.1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.