II SA/Bd 334/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 334/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], którą Starosta T. orzekł, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. nr 108 poz. 908 z późn. zm.) o cofnięciu K. D. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w ramach kategorii A,B,C,B+E,C+E,T. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Do Starosty T. wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego T. C.-Z. w T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania K. D. na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. Wniosek został uzasadniony leczeniem się wyżej wymienionego od [...]r. w poradni zdrowia psychicznego z rozpoznaniem encephalopatii pod postacią upośledzenia umysłowego w stopniu lekkim oraz charakteropatii, co ustalono podczas badania przez biegłych lekarzy psychiatrów przeprowadzonego w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przeciwko mieniu o czyn nie związany z bezpieczeństwem w komunikacji. Nadto biegli stwierdzili u badanego organiczne zaburzenia osobowości i uzależnienie od alkoholu (aktualnie abstynencja). Uwzględniając prokuratorski wniosek Starosta T. wydał w dniu [...], w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym, decyzję nr [...] kierującą posiadającego prawo jazdy kategorii A,B,C,B+E,C+E,T K. D. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w T. Decyzja ta nie została zaskarżona. Po przeprowadzeniu badań lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy orzeczeniem nr [...] z dnia [...] stwierdził u K. D. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. W związku z wniesionym od tego orzeczenia przez wymienionego odwołaniem, w wyniku ponownie przeprowadzonego w dniu [...] w Instytucie Medycyny Pracy im. prof. dr J. N. w Ł. badania, lekarz instytutu orzeczeniem nr [...] także stwierdził u niego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi wszystkich kategorii. Orzeczenie nr [...] stało się podstawą do wydania w dniu [...] decyzji, którą Starosta T. na mocy art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym cofnął K. D. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w ramach kategorii A,B,C,B+E,C+E,T, nadając jednocześnie temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. D. Podniósł, że fakt leczenia się w poradni zdrowia psychicznego nie uzasadnia pozbawienia go możliwości kierowania pojazdami, gdyż nie jest chory psychicznie, a w poradni zarejestrowany został w [...]r. z powodu silnych bólów głowy. Odwołujący się wskazał nadto, że w związku z prowadzoną obecnie działalnością gospodarczą oraz koniecznością dowożenia syna na badania, rehabilitację i do szkoły, prawo jazdy jest mu bardzo potrzebne. Jednocześnie wniósł o zbadanie go przez dwóch biegłych lekarzy psychiatrów bowiem mimo negatywnego wyniku badań psychotechnicznych nie powinna być wydane orzeczenie stwierdzające u niego przeciwwskazania do kierowania pojazdami, skoro aktualnie nie jest zatrudniony jako kierowca zawodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania stwierdzając, że w związku z wyczerpaniem toku instancji w zakresie badań lekarskich, które wykazały istnienie przesłanki do cofnięcia posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, nie ma podstaw prawnych do powoływania biegłych lub kierowania strony na kolejne badania lekarskie, jak również – iż nie dopatrzyło się uchybień formalnych i braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a zatem nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...]. K. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionując cofnięcie mu uprawnienia do kierowania pojazdami, w sytuacji, gdy według jego oceny – jest w pełni sprawny do kierowania pojazdami na dowód czego przedłożył posiadane świadectwo kwalifikacji zawodowej, wyniki badań z [...], orzeczenia lekarskie i psychologiczne z [...] oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...]. Skarżący powołał się także na bezkolizyjne od 23 lat prowadzenie pojazdów oraz niezbędność używania samochodów w wykonywanej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpatrując skargę ogranicza się do oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie może natomiast kierować się takimi kryteriami, jak słuszność czy celowość jego podjęcia. Poza tym jakkolwiek sąd administracyjny związany jest granicami sprawy, to nie jest związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, w związku z czym może reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kwestiowanego rozstrzygnięcia. W razie uwzględnienia skargi, sąd wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym – nie jest kompetentny do orzekania o prawach i obowiązkach stron postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. nr 108 poz. 908 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Orzeczenie o cofnięciu uprawnień w trybie powyższego przepisu wymagało przez organ ustalenia zaistnienia przesłanki w postaci przeciwwskazań zdrowotnych do bycia kierowcą, zaś ustalenie to winno być konsekwencją postępowania administracyjnego przeprowadzonego z uwzględnieniem przepisów Kpa, zwłaszcza statuujących ogólne zasady procedury. Badania co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, na które skierowanie nastąpiło decyzją Starosty, co miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być przeprowadzone w jednostkach wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004r. nr 2 poz. 15). Są nimi w myśl § 9 rozporządzenia wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, od orzeczenia których można wnieść za pośrednictwem uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy odwołanie do jednego z enumeratywnie wymienionych w § 12 ust. 3 rozporządzenia podmiotów odwoławczych, w tym w przypadku orzeczenia wydanego w województwie kujawsko-pomorskim – do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr J. N. w Ł. Lekarze obydwu jednostek orzeczniczych stwierdzili u skarżącego, jak wynika z orzeczeń nr [...] z dn. [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w T. oraz nr [...] z dnia [...] Instytutu Medycyny Pracy w Ł., na podstawie przeprowadzonych dwukrotnych badań, schorzenia skutkujące istnieniem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. Orzeczenie organu odwoławczego – Instytutu Medycyny Pracy, w myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia, ma charakter ostateczny, a więc nie służy od niego środek zaskarżenia. Jednakże postępowanie, w wyniku którego wydana została przez Starostę T., z powołaniem się na wymienione orzeczenia, decyzja cofająca skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, przeprowadzone zostało, w ocenie Sądu, z naruszeniem przepisów Kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych w postępowaniu administracyjnym jest ustanowiona w art. 10 Kpa zasada ogólna czynnego w nim udziału strony. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Tak więc to nie strona, lecz organ winien wykazać odpowiednią aktywność w celu zapewnienia realizacji wynikających dla strony z powyższej zasady uprawnień. Wymieniona zasada ma w postępowaniu administracyjnym charakter szczególny (wobec reguł postępowania cywilnego, czy karnego), co wiąże się z jego specyfiką wyrażającą się w tym, że organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie rozstrzyga w danej sprawie. Tego rodzaju podwójna rola organu wymaga dopuszczenia w jak najszerszym zakresie strony do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona jest w stanie najlepiej bronić swoich praw i interesów wpływając na ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wpływając także na zastosowanie przez organ konkretnej normy prawa materialnego, czy procesowego. Odpowiednio do obowiązków organu administracji publicznej, przepis art. 10 Kpa jest podstawą dla ustalenia praw procesowych strony, to jest prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zatem od jego wszczęcia do zakończenia decyzją, a nadto – prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ ma obowiązek umożliwienia stronie ustosunkowania się do materiału faktycznego i prawnego oraz dowodów, które będą stanowiły podstawę do podjęcia decyzji. W celu zapewnienia realizacji prawa strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie będącej przedmiotem postępowania, organ zobligowany jest pouczyć stronę o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu złożenia przez nią powyższego oświadczenia w wyznaczonym przez siebie terminie. Unormowanie zawarte w art. 10 § 1 Kpa jest jednoznaczne i odstępstwa od wyrażonej w nim zasady ogólnej dopuszczalne są jedynie w szczególnych sytuacjach określonych w art. 10 § 2 Kpa. Podkreślenia wymaga, że jednym z aspektów realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest zawiadomienie jej, stosownie do art. 61 § 4 Kpa, o wszczęciu postępowania w sprawie – zarówno, gdy wszczęcie następuje na żądanie, jak i z urzędu. Brak zawiadomienia o wszczęciu jest równoznaczny z nie stworzeniem warunków do aktywnego od początku włączenia się do postępowania przez stronę. Z kolei w świetle art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie można przyjąć, iż organ I instancji wywiązał się z obowiązku przewidzianego w art. 61 § 4 Kpa. Zawiadomienie z dnia 24 sierpnia 2007r. dotyczyło bowiem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia K. D. uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, to jest z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu co do istnienia lub braku przeciwwskazać zdrowotnych do kierowania pojazdem, podczas gdy – po stawieniu się przez niego na wymienione badanie i wyczerpaniu instancji orzeczniczych – postępowanie było kontynuowane, ale już w innym kierunku – cofnięcia uprawnień w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli – istniejące przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdu. Niewątpliwie w dwóch wymienionych przypadkach trudno mówić o tożsamości sprawy administracyjnej, na której elementy przedmiotowe składają się, obok treści uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Bezspornym jest także, iż organ I instancji (podobnie zresztą jak i organ II instancji) nie zawiadomił K. D. o zakończeniu postępowania oraz nie pouczył go o prawie zapoznania się z materiałami sprawy i ustosunkowania się do nich w zakreślonym odpowiednim terminie, w związku z czym wyżej wymieniony dopiero z treści doręczonej mu decyzji oznaczonej datą 18 grudnia 2007r. dowiedział się, iż postępowanie w stosunku do niego – po poddaniu się badaniom lekarskim – w dalszym ciągu było prowadzone oraz iż zmianie uległ przedmiot sprawy. Tym samym będąc stroną pozbawiony został całkowicie możliwości podjęcia w toku postępowania pierwszoinstancyjnego jakichkolwiek czynności w celu obrony swoich interesów. Powyższe istotne uchybienie nie zostało przez organ odwoławczy konwalidowane, chociaż zawarta w art. 10 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu rozciąga się także na postępowanie przed organem II instancji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że omawiana ogólna zasada postępowania winna przeciwdziałać zawężaniu uprawnień strony w zakresie inicjowania przeprowadzenia dowodów (art. 78-79 Kpa) tylko do momentu skierowania do niej zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Skarżący w wyniku zaniedbań organów obydwu instancji pozbawiony został możliwości skorzystania z ostatniej szansy przedstawienia i uzasadnienia swego stanowiska przed wydaniem przez nie decyzji, a przede wszystkim uniemożliwiono mu ewentualne przedłożenie posiadanych wcześniej, jak i nowych – uzyskanych we właściwym czasie korzystnych dla niego dokumentów. Także brak stosownego zawiadomienia o zmianie kierunku prowadzonego postępowania przekreślił możliwość podjęcia przez niego inicjatywny w celu uzyskania we własnym zakresie jeszcze na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego dodatkowych orzeczeń lekarskich co do stanu jego zdrowia w aspekcie zdolności do kierowania pojazdami. O tym, iż K. D. nie jest bynajmniej osobą zamierzającą biernie oczekiwać na cofnięcie przysługujących mu uprawnień mających istotne znaczenie dla jego życiowych spraw, świadczy załączenie do wniesionej do Sądu skargi, poza wynikami wcześniej przeprowadzonych badać i orzeczeń ( w tym psychologicznego), aktualnego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w T. z dnia [...] stwierdzającego – na podstawie bezpośredniego badania i analizy dokumentacji medycznej, oraz opinii konsultanta ZUS, przy uwzględnieniu charakteru dotychczas wykonywanej pracy (wieloletni kierowca zawodowy) i możliwości wykonywania dotychczasowej pracy – iż nie jest on niezdolny do pracy. Uniemożliwienie stronie w wyniku nieprzestrzegania art. 10 § 1 Kpa (w tym również 61 § 4 Kpa) dokonania korzystnych dla niej czynności procesowych, jest równoznaczne, w ocenie Sądu, z uchybieniem przepisom administracyjnej procedury mogącym w istotnym stopniu rzutować na wynik sprawy. Mieć bowiem trzeba na uwadze, że wydane w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w T. i Instytut Medycyny Pracy orzeczenia lekarskie nie mają cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007r. nr OSK 251/2006- Lex 291185), lecz stanowią podlegający ocenie organu środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 Kpa, zaś takim samym środkiem dowodowym byłyby orzeczenia innych lekarzy uprawnionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. (Dz.U. nr 2 poz. 15) do badania kierowców (bez decyzyjnego skierowania), jak również takim środkiem jest orzeczenia lekarza orzecznika ZUS odnoszące się zarówno do stanu zdrowia skarżącego, jak i jego zdolności do pracy (jak się wydaje w zawodzie kierowcy), a tym samym do przedmiotu niniejszego postępowania. Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a dowodem mogą być między innymi dokumenty. Orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym i możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści (art. 76 § 2 i 3 Kpa). W razie potrzeby, w sytuacji istnienia rozbieżnych orzeczeń lekarskich i konieczności posiadania dla ich oceny specjalistycznej wiedzy medycznej, organ władny jest przeprowadzić dowód z opinii biegłego. W świetle dokonanych wyżej w niniejszej sprawie ustaleń, nie podzielając również wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że w prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu nie zaistniały uchybienia formalne i braki, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 183 § 1270) orzekł jak w sentencji. Końcowo podkreślenia wymaga, że w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 października 1993r. V SA 250/93 – Lex 10466).