II SA/Bd 336/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. B.-Dż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...] , na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 518, zwanej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm,, zwanej w skrócie "k.p.a.") ustalił opłatę adiacencką w wysokości 615 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 172/23 położonej w miejscowości [...], wskutek stworzenia warunków do połączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej, zobowiązując do wniesienia tej opłaty skarżąca B. B. – Dż., zamieszkałą na ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 145 i 145 u.g.n. wójt może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Gmina [...] w 2011 r. zrealizowała inwestycję – budowę wodociągu gminnego stwarzając w ten sposób warunki do połączenia do sieci wodociągowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 172/23, stanowiącej własność B. B. – Dż.,. Inwestycja została przekazana przez wykonawcę inwestorowi z dniem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego tj. w dniu 24 października 2011 r. W wyniku wybudowania sieci wodociągowej wartość ww. nieruchomości wzrosła, co zostało ustalone w operacie szacunkowym z dnia 4 sierpnia 2014 r. Wobec tego ustalono opłatę adiacencką zgodnie ze stawką ustaloną uchwałą Rady Gminy [...] Nr XVIII/169/08 z dnia 25 marca 2008 r. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła, że Wójt dopuścił się naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz art. 10 k.p.a. Odwołująca podniosła, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Inwestycja – sieć wodociągowa została przekazana przez wykonawcę inwestorowi – Gminie, w dniu 24 października 2011 r., natomiast decyzję ustalająca opłatę doręczono w dniu 4 grudnia 2014 r. Zatem pomiędzy doręczeniem decyzji a oddaniem inwestycji upłynęło ponad trzy lata. Ponadto poprzez doręczanie przez organ pism pod niewłaściwe adresy (tj. nie pod adres zameldowania) strona była pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Odwołująca kwestionowała ponadto poprawność operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącej w wyniku wybudowania wodociągu w wysokości 1.230 zł, a więc stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. uchwały Rady Gminy istnieje podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 615 zł. Odnośnie terminu trzyletniego określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Kolegium wskazało, że termin ten jest zachowany, o ile przed jego upływem zostanie wydana decyzja organu I instancji określająca opłatę adiacencką, przy czym decyzja ta która nie musi mieć waloru ostateczności. W przedmiotowej sprawie termin ten nie został przekroczony, jako że decyzji organu I instancji została wydana 12 września 2014 r. Organ wskazał, że strona nie odebrała decyzji, jednakże przesyłka zawierająca decyzję była podwójnie awizowana. W skardze do sądu B. B. – Dż. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium zarzuciła jej naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez doręczenie decyzji po upływie terminu materialnego do jej wydania, a także naruszenie przepisów postępowania tj. ‒ art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, polegającej na nieprzestrzeganiu przez organ przepisów prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ‒ art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie oraz błędne uznanie przez organ za udowodnione faktów mimo iż strona nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dowodów, ‒ art. 42 k.p.a. w związku z art. 44 k.p.a. poprez błędne uznanie za ksuteczne doręczenie przesyłki przez awizo nadanej pod niewłaściwy adres tj. adres pod którym strona nie zamieszkuje, ‒ art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stronie o miejscu i terminie dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni jest terminem materialnym i dla jego zachowania koniecznym jest doręczenie decyzji stronie – czego Wójt nie uczynił. Organ dokonał bowiem doręczenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką dopiero w dniu 4 grudnia 2014 r. Co więcej organ dokonywał doręczeń pism w postępowaniu na trzy różne adresy tj. ul. [...]. Skarżąca zamieszkuje pod adresem ul. [...]. Decyzja od samego początku powinna być doręczana na ten adres zamieszkania w [...]. Zasadnym jest zatem twierdzenie, że stronie uniemożliwiono udział w postępowaniu przez niewłaściwe doręczanie pism przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazuje skarżąca. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd dostrzegł naruszenie prawa powodującego nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w postępowaniu odwoławczym, będącym zwyczajnym trybem weryfikacyjnym, umożliwiającym zmianę lub uchylenie nieostatecznego orzeczenia administracyjnego, wydanego w sprawie przez organ pierwszej instancji. Możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od wniesienia przez uprawniony podmiot (stronę postępowania) odwołania. Jednym z warunków procesowej skuteczności odwołania jest wniesienie go w ustawowym terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Rozpoczęcie biegu tego terminu wyznacza czynność doręczenia, która – dla swej prawidłowości wymaga zachowania jednego z trybów określonych w przepisach art. 39 - 49 k.p.a. W przypadku doręczenia osobie fizycznej pismo winno być doręczone w jej mieszkaniu (art. 42 § 1 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w ten sposób operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Badając prawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji tj. decyzji Wójta z dnia [...] r. należy dostrzec, że przesyłkę zawierającą tą decyzję nie dość że wysyłano pod różne adresy, ale też dwukrotnie. Istotne jest, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została wysłana także pod adres, który sama skarżąca wskazuje jako jej prawidłowy adres zamieszkania tj. ul. [...](adres ten wskazano też w sentencji decyzji Wójta, pod tym adresem dokonano też skarżącej doręczenia – do rąk własnych – w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji I instancji – por. zwrotne potwierdzenie odbioru przy k. 6 akt administracyjnych I instancji). Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przy k. 5 akt organu pierwszej instancji po raz pierwszy podjęto próbę doręczenia przesyłki zawierającej decyzję Wójta pod powyższym adresem w [...] w dniu 17 września 2014 r. Adresata nie zastano, pozostawiono adresatowi stosowne zawiadomienie o przesyłce w skrzynce na korespondencję. Ponowne awizo (tj. ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki) zostało dokonane w dniu 25 września 2014 r. Wobec braku odebrania przesyłki w placówce pocztowej przesyłka została zwrócona adresatowi w dniu 2 października 2014 r. W odniesieniu do tej przesyłki został zatem zachowany tryb doręczenia przewidziany w art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przesyłkę należy uznać za doręczoną z upływem 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej tj. w przedmiotowej sprawie - z upływem 1 października 2014 r. W tej sytuacji żadnych skutków prawnych nie wywarły próby doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji pod innymi adresami, ani późniejsze tj. w dniu 4 grudnia 2014 r. doręczenie skarżącej do rąk własnych przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji (które miało miejsce także pod adresem przy ul. [...]). Uznanie – zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., że decyzja została doręczona skarżącej w dniu 1 października 2014 r. oznacza w konsekwencji, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 15 października 2014 r. Jak wynika z akt sprawy – w tym terminie odwołanie nie zostało wniesione (odwołanie sporządzono dopiero w dniu 12 grudnia 2014 r. i zostało przesłane w kopercie wskazującej na adres nadawcy w[...], aczkolwiek ze stempla pocztowego wynika, że zostało złożone w dniu 16 grudnia w placówce pocztowej w[...]). Odwołanie nie zawiera prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Bezskuteczny upływ terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. tzn. nieskorzystanie przez stronę postępowania przed upływem tego terminu z możliwości zaskarżenia odwołaniem nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, powoduje, że decyzja ta uzyskuje walor ostateczności, a jej weryfikacja jest możliwa tylko w trybach nadzwyczajnych. Organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, gdyż działanie takie stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium. W ponownym postępowaniu Kolegium winno rozstrzygnąć sprawę, mając na względzie art. 134 k.p.a., z którego wynika, że w przypadku uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia sprawa nie może być rozpoznana co do meritum, ale winna zakończyć się stwierdzeniem co do niedopuszczalności środka odwoławczego. Wobec uwzględnienia skargi, zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął jak w pkt 2 wyroku. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.