II SA/Bd 336/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] listopada 2021r. nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący K. W. wniósł do Prezydenta M. B. o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S. W.. Dnia [...] września 2021 r. pracownik organu przeprowadził u skarżącego wywiad środowiskowy (k. 24 akt adm. organu I instancji), w którym stwierdził w szczególności: że skarżący mieszka z ojcem, którym się opiekuje; że ojciec skarżącego wymaga opieki w codziennym funkcjonowaniu; a także że skarżący, pomaga ojcu w ubieraniu się, zakupach, sprzątaniu, załatwianiu spraw urzędowych, utrzymywaniu higieny (goleniu), wyjściach poza miejsce zamieszkania. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny ustalił, że skarżący sprawuje bezpośrednią opiekę nad ojcem, a opieka ta ma charakter stały. Pismem z dnia [...] września 2021 r. organ zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i wskazał jednocześnie, że czynności wykonywane podczas sprawowanej przez skarżącego opieki, ustalone podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, nie stanowią stałej, ciągłej opieki wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."). W odpowiedzi na powyższe, skarżący w piśmie z dnia [...] października 2021 r. podkreślił, że jego ojciec wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, co zostało stwierdzone przez biegłych lekarzy. Podkreślił jednocześnie, że czynności opisane w wywiadzie środowiskowym są jednymi z wielu jakie wykonuje on pomagając ojcu w samodzielnej egzystencji oraz że w jego ocenie w sprawie zachodzi przesłanka z art. 16a u.ś.r., której zaistnienie kwestionuje organ. Jednocześnie skarżący zwrócił się do organu o wykazanie jakie przesłanki konieczne dla przyznania wnioskowanego świadczenia ustały od czasu przyznania mu tego samego zasiłku po raz pierwszy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Prezydent M. B. odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikająca z art. 16a ust. 1 u.ś.r., ponieważ sprawowana przez skarżącego opieka nie ma charakteru opieki stałej, wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co uniemożliwia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia na okres zasiłkowy 2020/2021. Od powyższej decyzji Prezydenta skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że nie rozumie w oparciu o jakie przepisy przedmiotowy zasiłek w przeszłości był mu kilkukrotnie przyznawany, a aktualnie, pomimo pogarszającego się stanu zdrowia ojca, organ odmówił mu przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem nie stanowi stałej opieki, bowiem jak wynika z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego skarżący pomaga ojcu poprzez pomoc w ubieraniu czy kupowaniu leków i innych produktów na potrzeby podopiecznego, co w ocenie SKO nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym, w ocenie Kolegium, opieka sprawowana przez skarżącego nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i podnosząc, że jego ojciec orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] września 2021 r. został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz wskazując że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2021 r. wywiadu środowiskowego, który został zlecony przez SKO i przesłany do Urzędu M. B. dnia [...] grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 16 maja 2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona w sprawie kontrola doprowadziła Sąd do stanowiska, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W każdym przypadku rozpoznawania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy niezbędne jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organy i ustalenie czy wnioskodawca spełnia ww. wskazane przez ustawodawcę przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Przypomnieć należy również, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne – i to zarówno w toku I, jak i II instancji - obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ustanowiona zaś w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje więc, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym również nieodniesienie się do argumentacji strony, pominięcie niektórych okoliczności w sprawie czy też nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy na istotną wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego, a tym samym wydanych w sprawie decyzji, dotyczącą naruszenia przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania. Uchybienie to na gruncie niniejszej sprawy polega na tym, że organy nie odniosły się w żaden sposób do argumentacji skarżącego, podniesionej zarówno przed wydaniem decyzji I-instancyjnej (w piśmie z dnia [...] października 2021 r.), jak i na gruncie odwołania, dotyczącej istotnych w sprawie kwestii, tj. okoliczności uprzedniego pobierania przez skarżącego przedmiotowego świadczenia, którego na gruncie niniejszej sprawy mu odmówiono, a także zakresu sprawowanej opieki oraz wykonywanych w jej ramach czynności. Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2021 r., odnosząc się do ustaleń organu I instancji dotyczących zakresu czynności wykonywanych przez niego podczas opieki nad ojcem, wskazał, bowiem że czynności opisane w wywiadzie środowiskowym są jednymi z wielu jakie wykonuje on pomagając ojcu w samodzielnej egzystencji oraz że w jego ocenie w sprawie zachodzi przesłanka z art. 16a u.ś.r. Ponadto zarówno na gruncie ww. pisma z dnia [...] października 2021 r. jak i odwołania zwrócił się do organu o wskazanie jakie przesłanki konieczne dla przyznania wnioskowanego świadczenia ustały od czasu przyznania mu po raz pierwszy przedmiotowego zasiłku decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Do powyższej argumentacji skarżącego organy nie odniosły się jednak w żaden sposób. Jak wynika z akt sprawy, jak i z treści wydanych w sprawie decyzji, organy nie wyjaśniły bowiem powodów, dla których na gruncie niniejszej sprawy – zgodnie z tym na co wskazał skarżący - odstąpiły od dotychczasowego stanowiska, na podstawie którego skarżącemu przyznawano dotychczas przedmiotowe świadczenie w uprzednich okresach zasiłkowych. Ponadto zarówno organ I instancji, jak i SKO nie rozważyły ponownie kwestii czynności wykonywanych podczas sprawowanej przez skarżącego opieki, co zostało przez niego zakwestionowane. Tym samym, stwierdzić należy, że obydwie decyzje w sprawie wydane zostały bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości. Przy czym, biorąc pod uwagę to, że w niniejszej sprawie organy wydały decyzje negatywne, szczegółowe wyjaśnienia oraz wyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zwłaszcza w zakresie ujawnionych w toku postępowania niejasności były tym bardziej konieczne. Stwierdzić należy zatem, że organy orzekając w zaistniałych okolicznościach sprawy i będąc zobligowane do jak najpełniejszego zbadania aktualnej sytuacji skarżącego, a także do precyzyjnego odniesienia się do wyrażonych przez niego wątpliwości - tj. wykazania tego co zmieniło się od czasu gdy skarżący spełniał kryteria dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia, a następnie należytego wyjaśnienia zakwestionowanego w toku postepowania zakresu czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem – a następnie do wyczerpującego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć – tego jednak nie uczyniły. Z przedłożonych do Sądu akt administracyjnych sprawy, nie wynika bowiem aby organy w toku postępowania wyjaśniającego zareagowały jakkolwiek na wątpliwości podnoszone przez skarżącego. Nie dokonały bowiem takich czynności jak choćby ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co winny były rozważyć w celu rozwiania wątpliwości w tymże zakresie. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 4f u.ś.r., aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., przeprowadza się m.in. w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1. Powtórzyć należy, że organy przed rozstrzygnięciem sprawy winny przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić okoliczności sprawy, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym i aktualnym stanem faktycznym. Skoro zatem w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania pojawiły się wątpliwości – na które uwagę zwrócił skarżący - spośród których jedna z nich (dotycząca zakresu sprawowanej opieki) związana była de facto bezpośrednio z powodem wydania decyzji negatywnej, to tym bardziej koniecznym było jak najwnikliwsze ustalenie stanu faktycznego, a następnie wyjaśnienie stronie powodów podjętego rozstrzygnięcia, wraz z precyzyjnym wskazaniem konkretnych okoliczności w stanie faktycznym, które doprowadziły do wydania decyzji negatywnej. Wspomniana zasada prawdy obiektywnej koreluje z treścią przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, celem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. W okolicznościach sprawy zaistniała zatem nieakceptowalna z punktu widzenia ww. zasad postępowania wyjaśniającego sytuacja, w której organy rozpoznając wniosek skarżącego orzekły o odmowie prawa skarżącego do otrzymania wnioskowanego zasiłku, nie wyjaśniając przy tym należycie wnioskodawcy powodów wydania decyzji negatywnej, zwłaszcza w kontekście argumentacji podnoszonej przez niego w toku postępowania, tj. okoliczności uprzedniego pobierania przez niego tego samego świadczenia, a więc de facto tego, że spełniał on ustawowe kryteria określone przez ustawodawcę dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz tego że w ocenie skarżącego wywiad środowiskowy na podstawie którego organy ustaliły zakres sprawowanej opieki zawiera tylko niektóre z wykonywanych przez niego czynności, a więc jest niekompletny. Rozstrzygnięcia obu organów, bez odniesienia się do ww. faktów i wyjaśnienia tych kwestii były zatem, w ocenie Sądu, przedwczesne. Wydane w sprawie decyzje uznać należało zatem za wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jako wydane z naruszeniem wskazanych w treści uzasadnienia przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym również za przedwczesne i nie poddające się w związku z tym merytorycznej kontroli Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali należycie aktualną sytuację życiową skarżącego oraz jego ojca - w szczególności zakres sprawowanej nad nim opieki - w sposób umożliwiający ocenę spełnienia przesłanek koniecznych dla przyznania wnioskowanego świadczenia, a następnie precyzyjnie uzasadni podjęte przez siebie rozstrzygnięcie mając na uwadze argumentację skarżącego, który jak twierdzi pobierał już przedmiotowe świadczenie w poprzednich okresach zasiłkowych, jego sytuacja życiowa nie uległa zmianie, a ponadto stan zdrowia jego ojca się pogarsza.