II SA/Bd 336/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2024 r. nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej powoływany jako "PINB") w dniach 15 lipca 2016 r. i 18 lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę na działkach nr [...] obręb [...] K. , w wyniku której stwierdził, że ww. działki ogrodzono panelami stalowymi i siatką stalową tworząc zamknięty plac z dwoma wjazdami. Działki częściowo utwardzono kostką brukową i płytami ażurowymi. Decyzją z dnia 5 października 2022 r., znak: PINB.450.10.2016, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej powoływany jako "PINB") nakazał I. J. (dalej powoływany jako "strona", "skarżący", "zobowiązany") rozbiórkę placu postojowego dla samochodów ciężarowych wybudowanego na działkach ewidencyjnych nr.: [...] obręb [...] K. , bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 30 listopada 2022 r. PINB dokonał sprawdzenia wykonania nakazu podczas którego stwierdził, że przedmiotowy plac postojowy dla samochodów ciężarowych nie został rozebrany. Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do dokonania rozbiórki placu postojowego zgodnie z decyzją w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Następnie w dniu 2 lutego 2023 r. PINB dokonał sprawdzenia wykonania nakazu ww. decyzji w wyniku którego stwierdzono ponownie, że plac postojowy nie został rozebrany. Upomnieniem z dnia 10 lutego 2023 r. PINB wezwał stronę do wykonania obowiązku rozbiórki placu postojowego w terminie 30 dni od daty doręczenia upomnienia. W dniu 20 marca 2023 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu stwierdzając niewykonanie nałożonego na stronę zobowiązania. Następnie w dniach 6 czerwca 2023 r. oraz 6 października 2023 r. organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne kontrole podczas których stwierdził, iż obowiązek nałożony na stronę nadal nie został wykonany. W dniu 30 listopada 2023 r. PINB na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 – dalej powoływanej jako "u.p.e.a.") wystawił tytuł wykonawczy nr PINB.450.10.2016 dotyczący decyzji z dnia 5 października 2022 r. w przedmiocie rozbiórki placu postojowego dla samochodów ciężarowych wybudowanego na działkach ewidencyjnych nr.: [...] obręb [...] K. , bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. We wniosku o zastosowanie środka egzekucyjnego PINB wskazał grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r., znak: [...], PINB wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do strony i nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 10.000 zł. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, zobowiązując stronę do uiszczenia powyższych kwot w ciągu 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. skarżący wniósł zarzuty wraz z zażaleniem w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zaskarżając w całości postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i wnosząc o jego uchylenie w całości, a także wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości. Skarżący podniósł, iż nie otrzymał decyzji z dnia 5 października 2022 r. wobec czego nie zaistniał obowiązek nałożony ww. decyzją, zaś postanowienie z dnia 30 listopada 2023 r. konsekwentnie nie powinno zostać wydane. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r., znak: PINB.450.10.2016, PINB oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. W ocenie organu pierwszej instancji podniesione zarzuty były bezzasadne, ponieważ decyzja nakazująca rozbiórkę spornego placu postojowego została doręczona stronie w dniu 7 października 2022 r., natomiast pełnomocnictwo do reprezentowania strony przez radcę prawnego W. G. zostało przedłożone do PINB w dniu 20 października 2022 r. Skarżący wniósł na powyższe postanowienie zażalenie podnosząc, że nie doręczono mu w sposób prawidłowy decyzji, ponieważ ustanowił on pełnomocnika, o czym organ został poinformowany pismem z dnia 12 września 2022 r., tj. przed wydaniem ww. decyzji. Ponadto skarżący wskazał, że w momencie wydawania ww. decyzji w sprawie było ustanowionych jeszcze dwóch innych pełnomocników i im również jej nie doręczono. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej powoływany jako: "WINB") postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a. oraz że zarzuty nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego i w okresie późniejszym rozbiórka placu postojowego, będąca przedmiotem postępowania, nie została wykonana, zaś fakt ten nie stanowi kwestii spornej. Z tych względów w ocenie WINB zobowiązanie istnieje i jest wymagalne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź weryfikować decyzji administracyjnej, która podlega przymusowemu wykonaniu, a weryfikacja doręczenia takiej decyzji możliwa jest jedynie w postępowaniu odwoławczym. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił, że nigdy nie doręczono mu prawidłowo decyzji PINB z dnia 5 października 2022 r. Następnie wskazał, że ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego w dniu 9 września 2022 r., o czym organ został poinformowany pismem z dnia 12 września 2022 r. tj. przed wydaniem decyzji. W ocenie skarżącego z uwagi na to, że PINB jest tym samym organem zarówno w zakresie wydanej decyzji, jak i postępowania egzekucyjnego, powinien w postępowaniu egzekucyjnym dokonać sprawdzenia prawidłowości doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia – takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone postanowienie WINB. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd oddala skargę w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jego uchylenia. Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze również nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z § 5 zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż: 1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części. Natomiast zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. W rozpoznawanej sprawie zgłoszony został zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego z uwagi na fakt, że decyzja ta została doręczona bezpośrednio stronie zamiast działającemu w jej imieniu pełnomocnikowi. Organ drugiej instancji prawidłowo zakwalifikował powyższy zarzut jako podniesiony z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. i trafnie uznał go za bezzasadny. Stwierdzenia wymaga, że okoliczność błędnego doręczenia decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w ogóle nie podlega weryfikacji w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Powyższe twierdzenie wynika z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Należy zauważyć, że stanowisko wyrażone przez skarżącego stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym niejednokrotnie wskazywano, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego. Niewątpliwie bowiem dopiero z datą doręczenia decyzji zaczyna ona wywierać skutki prawne względem strony postępowania. Badanie zatem tej okoliczności w ramach zarzutu opartego na twierdzeniu o ,,nieistnieniu obowiązku" stanowiłoby więc w istocie kontrolę ,,wymagalności obowiązku" objętego tytułem wykonawczym. Tego zabrania jednakże art. 29 § 1 u.p.e.a. (por. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2410/21; 2 października 2019 r., II FSK 3435/17; 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 436/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 678/18; Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 412/21 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że postępowanie egzekucyjne nie może ,,zastępować" postępowania rozpoznawczego, zwykłego, czy też jednego z trybów nadzwyczajnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. W celu dokonania ponownej weryfikacji i merytorycznej oceny sprawy stronie przysługują w toku postępowania administracyjnego środki zaskarżenia takie jak odwołanie, czy zażalenie, natomiast w razie zaistnienia kwalifikowanych wad postępowania przysługują stronie nadzwyczajne środki zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, iż w przedmiotowym postępowaniu decyzja stanowiąca podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego została doręczona stronie, która prawidłowo pouczona o prawie do wniesienia odwołania nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, wobec czego decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Sąd podzielił zatem stanowisko organu o niezasadności wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przechodząc do dalszej oceny prawidłowości wydania tytułu wykonawczego, wskazać należy w pierwszej kolejności, że stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z uwagi na niewykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku PINB pismem z dnia 10 lutego 2023 r. doręczył skarżącemu upomnienie wyznaczając 30-dniowy termin do jego spełnienia. Bezsporną jest okoliczność, iż w wyznaczonym terminie skarżący nie dokonał rozbiórki przedmiotowego placu postojowego, natomiast z uwagi na upływ terminu dłuższego niż 7 od dnia doręczenia upomnienia (data doręczenia – 14 lutego 2023 r.) dopuszczalne stało się wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. W dniu 30 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji wystawił tytuł wykonawczy nr PINB.450.10.2016 dotyczący decyzji z dnia 5 października 2022 r. w przedmiocie rozbiórki placu postojowego. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 2 pkt 1 u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, wzór tytułu wykonawczego. W ocenie Sądu tytuł wykonawczy został sporządzony według wzoru określonego w Rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1856) i spełnia on wszystkie wymogi formalne uregulowanie w art. 27 u.p.e.a. Reasumując, Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego przez organy obu instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.