II SA/Bd 336/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant asystent sędziego Piotr Ziółkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...].01.2025 r., znak: [...], Burmistrz M. C., działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64, art. 64a, art. 103 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej u.p.s.), art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1818) oraz § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 13 kwietnia 2018 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 734) i rozporządzenia Rady Ministrów z 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1044) oraz art. 16 § 1 i § 3, art. 104, art. 107, art. 108, art. 109 § 1, art. 127 § 1, art. 127a ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - ustalił R. S. (dalej – Skarżący) wysokość opłaty za pobyt jego matki W. S. w domu pomocy społecznej za okres: - od dnia [...].12.2024 r. do [...].12.2024 r. w wysokości [...] zł, - od dnia [...] stycznia 2025 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w niniejszym przypadku do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt matki Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w C. należy Skarżący. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] stycznia 2025 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy na podst. art. 103 u.p.s., w którym Skarżący oświadczył, że mieszka i pracuje w L. , ponosi miesięczne opłaty w wysokości [...] zł (czynsz, spłata kredytu, paliwo, media, wydatki związane z zaspokojeniem codziennych potrzeb) oraz zadeklarował ponoszenie odpłatności za pobyt matki w wysokości [...] zł miesięcznie, ze względu na ww. zobowiązania. Do wywiadu nie dołączono dokumentów świadczących m.in. o ponoszonych kosztach przez Skarżącego. Ponadto, w świetle przeprowadzonego wywiadu ustalono, że dochód strony wynosi ok. [...] zł miesięcznie, zgodnie z obowiązującym kursem walut na dzień [...] stycznia 2025 roku i przekracza 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie, tj. kwotę [...]zł (823 zł x 300%). Różnica wynosi [...] zł, dlatego w ocenie organu I instancji, Skarżący jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Organ I instancji zwrócił też uwagę, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym wywiad środowiskowy, pozwolił na ustalenie, że nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 64 u.p.s., dotyczące całkowitego, bądź częściowego zwolnienia zobowiązanego z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący poinformował, że nie jest w stanie uiszczać opłaty za pobyt matki w DPS w kwocie ustalonej przez organ I instancji. Zadeklarował kwotę [...]zł miesięcznie, która w jego ocenie stanowi maksimum możliwości finansowych, informując przy tym, że nie ma możliwości dzielenia kosztów opieki nad matką z innymi członkami rodziny. Wskazał również, że organ, ustalając wysokość dochodu, nie wziął pod uwagę, że kwota ok. [...] zł jest kwotą brutto, tj. po odliczeniu kosztów prowadzenia działalności jako osoba samozatrudniona pozostaje ok. [...] zł. Z kolei wysokość ponoszonych przez niego wydatków nie obejmuje: kosztów związanych z utrzymaniem córki - comiesięcznie uiszcza wskazaną kwotę alimentów, ponadto córka spędza u niego ok. 8-12 dni w miesiącu, a więc dochodzą koszty jej podstawowego utrzymania, jedzenia, wydatków za przejazdy metrem i pociągami (matka córki mieszka poza L., ponadto zaspokaja podstawowe potrzeby dziecka związane z jej rozwojem psychofizycznym, udziałem w szkolnych wycieczkach itp. Ogólne miesięczne koszty związane z utrzymaniem córki poza obowiązkiem alimentacyjnym Skarżący określił na 400 funtów. Ponadto wskazał, że poza powyższymi kosztami nie uwzględniono kosztów jego niezbędnych leków (20 funtów miesięcznie), kosztów podstawowego jedzenia i środków czystości (200 funtów miesięcznie), zakupu podstawowych ubrań i obuwia. Odwołujący wniósł o uwzględnienie powyższych okoliczności i ponowne wyliczenie wysokości opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z przesłanką opisaną w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., czyli nastąpiło obciążenie obowiązkiem opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej zstępnych (tj. syna), który nie podpisał umowy, a którego dochód przypadający na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego, zaś po wniesieniu opłaty pozostanie do jego dyspozycji dochód nie niższy, niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kolegium potwierdziło ustalenia organu I instancji, ustalając wysokość odpłatności dla Skarżącego prowadzącego trzyosobowe gospodarstwo domowe, że miesięczny dochód wynosi [...] zł, a wskazana kwota przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s.. Ponadto organ ustalił, że miesięczne opłaty, tj. czynsz, spłata kredytu, koszt paliwa, media, wydatki związane z zaspokojeniem codziennych potrzeb wynoszą łącznie [...] zł. Z powyższego zdaniem Kolegium wynika, że Skarżący jest zobowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, przy czym organ po analizie sytuacji materialnej zobowiązanego ustalił, że kwota, do której płacenia jest zobowiązany od [...].12.2024 r. do [...].12.2024 r. wynosi [...] zł, a od dnia [...] stycznia 2025 r. wynosi [...] zł i mieści się w możliwościach finansowych strony zobowiązanej, ponieważ po jej uiszczeniu dochód pozostający do dyspozycji strony nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego, które wynosi [...] zł. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zastosowany przez Burmistrza sposób wyliczenia wysokości odpłatności jest poprawny, gdyż w zaskarżonej decyzji organ również dokonał oceny "dochodów i możliwości" odwołującego się. Kolegium wyjaśniło, że ujęta w wydatkach strony spłata zaciągniętego kredytu, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie ma wpływu na decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2018 r., sygn. akt: I OSK 48/17). Ponadto, w ocenie Kolegium, okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego i jej wysokości, natomiast mogą stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.. Podsumowując, zdaniem Kolegium postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, gdyż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego oraz dokonał prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Kolegium, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego oraz procesowego i z tego względu należało ją utrzymać w mocy. W skardze do Sądu Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 136 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na: - poinformowaniu o braku konieczności przedłożenia dokumentów potwierdzających faktyczny dochód netto (po odliczeniu kosztów prowadzenia działalności) oraz stałe, obligatoryjne koszty utrzymania rodziny (alimenty, kredyt gotówkowy, koszty leczenia, utrzymania i edukacji małoletniej córki); - odstąpieniu od przeprowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, mimo istnienia oczywistych rozbieżności między rzeczywistą sytuacją majątkową strony, a założeniami przyjętymi w pierwotnej decyzji; - wydaniu decyzji na podstawie niepełnego, jedynie częściowo zgromadzonego i ocenionego materiału, co uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności: - nieudostępnienie przed rozstrzygnięciem pełnego materiału dowodowego, w tym danych z wywiadu środowiskowego; - odmowę umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do planowanej wysokości opłaty oraz co do treści i mocy dowodowej materiałów zebranych w postępowaniu; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów, polegającej na bezkrytycznym przyjęciu za wiarygodne wyłącznie danych z wywiadu środowiskowego - nieodnoszących się do realiów kosztów życia w L. - oraz równoczesnym bezpodstawnym zdyskwalifikowaniu przedłożonych prywatnych zestawień kosztów i rachunków, bez wskazania motywów odmowy wiarygodności; - art. 9 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku informacyjnego organu, polegające na: - niepouczeniu strony o możliwości ubiegania się o częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s.; - zaniechaniu wezwania do uzupełnienia ewentualnych braków dowodowych, pomimo że organ powziął wątpliwości co do wysokości rzeczywistego dochodu strony oraz jej obciążeń finansowych; 5) art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 3 i ust. 11 u.p.s. oraz z art. 2 Konstytucji RP - poprzez błędną subsumcję i nieuprawnione przyjęcie, że dochód przypadający na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego, przy jednoczesnym utożsamieniu przychodu brutto z dochodem oraz pominięciu obligatoryjnych kosztów egzystencji, co w rezultacie doprowadziło do nieproporcjonalnego obciążenia strony; 6) art. 64 ust. 1-2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności (nadmierne obciążenie finansowe, zaciągnięte pożyczki na wcześniejsze utrzymanie matki, planowana operacja wyłączająca z pracy), obligujących organ do rozważenia zwolnienia w całości albo w części z odpłatności; 7) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. (zasada subsydiarności) - poprzez nieuzasadnione przerzucenie na Skarżącego pełnej opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie, co w praktyce niweczy zasadę pomocniczości i prowadzi do przerzucenia ciężaru utrzymania osoby wymagającej opieki z systemu pomocy społecznej na rodzinę, bez rzetelnego zbadania jej realnych możliwości finansowych. Każde z powyższych naruszeń, rozpatrywane indywidualnie, a w szczególności razem, w przekonaniu Skarżącego wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Pismem z [...] września 2026 r. Skarżący uzupełnił swoje stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy nie ustaliły w sposób właściwy kwoty dochodu Skarżącego z prowadzonej przez niego jednoosobowej działalności gospodarczej oraz nie uwzględniły płaconych przez niego alimentów. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, - w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie do art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Art. 103 ust. 2 u.p.s. stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. W niniejszej sprawie opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustalono w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s., bowiem Skarżący odmówił podpisania umowy. W związku z powyższym organy, ustalając wysokość opłaty, powinny były w prawidłowy sposób ustalić dochód Skarżącego, którego definicja znajduje się w art. 8 u.p.s.. Zgodnie z jego ust. 3, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie natomiast do ust. 5 pkt 1, w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby; Organ I instancji, ustalając Skarżącemu wysokość odpłatności, przyjął, że jego dochód wynosi ok. [...] zł miesięcznie, co pozwoliło organowi przyjąć, że przekracza to 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie (w 3-osobowej rodzinie Skarżącego), tj. kwotę [...]zł (823 zł x 300%), przy czym różnica wynosi [...] zł. Z kolei Kolegium w reakcji na wniesione odwołanie zmodyfikowało strukturę wydatków, lecz nie zmieniło rozstrzygnięcia w zakresie ustalonej odpłatności za pobyt w DPS. Sposób obliczenia dochodu Skarżącego nie uwzględnia jednak podnoszonej w odwołaniu argumentacji, że organ I instancji ustalił, że jego dochód wynosi ok. [...] zł miesięcznie. Natomiast Skarżący podniósł, że kwota ok. [...] zł jest kwotą brutto, tj. po odliczeniu kosztów prowadzenia działalności jako osoba samozatrudniona pozostaje dochód w wysokości ok. [...] zł. Ponadto, co wprost wynika z cyt. art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., dochód Skarżącego winien być pomniejszony o kwotę alimentów świadczonych na rzecz córki. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, przede wszystkim w zakresie ustalenia dochodu Skarżącego, wymaga uzupełnienia. Dopiero prawidłowe wyliczenie kryterium dochodowego pozwoli na określenie właściwej kwoty odpłatności za pobyt matki Skarżącego w DPS. Zasadnie również podnosi Skarżący, że został naruszony art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie organ I instancji jedynie przeprowadził wywiad środowiskowy i nie zastosował ww. przepisu, wydając bezpośrednio po tym decyzję. Tym samym Skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do treści wywiadu środowiskowego, w szczególności do kwestii ustalonej w nim wysokości jego dochodu. Nie były natomiast zasadne zarzuty Skarżącego, w których podnosił on, że organy nie wzięły pod uwagę jego wydatków. Okoliczność ta, stosownie do art. 106 u.p.s., nie podlega ocenie organu. Wysokość wydatków może być brana pod uwagę przy podpisywaniu umowy uregulowanej w art. 106 § 2 u.p.s., kiedy to uwzględnia się wysokość dochodów i możliwości osoby zobowiązanej. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3, a w przypadku decyzji organu odwoławczego – również art. 15 k.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze wskazanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki określone w art. 107 k.p.a..