II SA/Bd 339/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. w przedmiocie naruszenia przepisów dotyczących referendum lokalnego postanawia odrzucić skargę. II SA/Bd 339/14 Uzasadnienie Pismem z dnia ... 2014 r. R. W. jako – pełnomocnik inicjatora referendum lokalnego "A" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę: "według rozdziału 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985) na obrazę przepisów tej ustawy. Skarżący wskazał, że skarga dotyczy: "odwołania Prezydenta Miasta T. oraz Rady Miasta T. o skuteczne i notoryczne utrudnianie przeprowadzenia referendum" przed ośmiomiesięcznym okresem wyborczym i zarzucił, że: 1. zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 podpunkt 5 ww. ustawy Prezydent i Komisarz Wyborczy nie powiadomił na piśmie w ciągu 14 dni od daty otrzymania wniosku powiadomienia w formie pisemnej, inicjatora referendum lub pełnomocnika o liczbie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania, o której mowa w pkt 4, 2. pism dotyczących odmowy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta T. i Rady Miasta T. powoływano się na dziwną argumentację i interpretację niektórych przepisów, a pism kierowanych do inicjatorów referendum nie podpisywał Prezydent, lecz zastępca, co sprzeczne jest z art. 12 ust. 1 pkt 3 podpunkt 3. Przepis ten stanowi bowiem, że wyłącznie przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie Prezydent Miasta, niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie powiadomienia, a jego zastępcy nie mają do tego prawa, tym bardziej o odmowie przyjęcia wniosku o referendum o odwołanie Prezydenta Miasta T. i Rady Miasta T.. W niektórych punktach pisma o odmowie Prezydent mija się z prawdą – trudno powiedzieć kto odpowiada, bowiem na nagłówkach pism widnieje napis "Prezydent Miasta T." natomiast podpisuje Zastępca Prezydenta Z. F., jak również bez w/z podpisuje się ten sam zastępca, zamiast Prezydenta M. Z.. W związku z tym inicjatorzy referendum zwracają się z wnioskiem o wydłużenie terminu zbierania podpisów wg ustawy z dnia 15.09.2000 r., zgodnie z art. 14 ust. 1, o 60 dni od chwili otrzymania powiadomienia od Prezydenta Miasta w formie pisemnej o liczbie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania, o której mowa w art. 4, 3. został naruszony przepis rozdziału 3 art. 13 ust. 1 ustawy, bowiem inicjator referendum "A" zwrócił się na piśmie do Prezydenta Miasta o podanie w jaki sposób zwyczajowo w T. podaje się do ogólnej wiadomości mieszkańców w ogłoszeniach, co stanowi wymóg przy składaniu wniosku z listami poparcia i podpisami o odwołanie w referendum Prezydenta Miasta T. oraz Rady Miasta T.. Do dnia ...2014 r. odpowiedź nie została udzielona. R. W. podkreślił, że: "wobec braku pisma od Prezydenta, informującego o ilości mieszkańców uprawnionych do głosowania, nadal od ...2014 r. na terenie Miasta T. będą zbierane podpisy mieszkańców akceptujących referendum o odwołanie Prezydenta Miasta T. i Rady Miasta T.". Jednocześnie zwrócił się z prośbą do Prezydenta Miasta T. oraz Komisarza Wyborczego o zapewnienie należytego bezpieczeństwa wolontariuszom zbierającym podpisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm. przywoływana dalej jako "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez R. W. – jako pełnomocnika inicjatora referendum lokalnego (w tym gminnego) stanowią zarzucane nieprawidłowości w działaniach organów jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta T. związane z zainicjowaniem przez grupę mieszkańców tej gminy procedury zmierzającej do przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania organów tej jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, dla oceny dopuszczalności skargi z punktu widzenia kognicji sądu administracyjnego wobec działań czy też bezczynności organów administracji wynikających z tej szczególnej procedury konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U z 2013r. poz. 706), która określa zasady i tryb jego przeprowadzania. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ww. ustawy, w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Przedmiotem referendum gminnego mogą być również: 1) odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), 2) samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy (art. 2 ust. 2). Referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej: 1) 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy lub powiatu, 2) 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa (art. 4). W myśl art. 5 ust. 1 w sprawach odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców, o którym mowa w art. 4. Powyższy wniosek mieszkańców może dotyczyć odwołania rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołania jednego z tych organów (art. 5 ust. 1a). Wniosek mieszkańców, o którym mowa w ust. 1 i 1a może zostać złożony po upływie 10 miesięcy od dnia wyboru organu albo 10 miesięcy od dnia ostatniego referendum w sprawie jego odwołania i nie później niż na 8 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji (ust.2). W rozdziale 3 (art. 11 - 14) ustawy uregulowane są przepisy ogólne dotyczące referendum przeprowadzanego na wniosek mieszkańców. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić mogą następujące podmioty, zwane dalej "inicjatorami referendum": 1) grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy; 2) statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego; 3) organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego. W art. 12 ustawy uregulowano tryb i wymogi pisemnego powiadomienia przez inicjatora referendum przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w przypadku referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji, także komisarza wyborczego, o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie powiadomienia (ust. 3). Inicjator referendum (w tym grupa obywateli) może ustanowić pełnomocnika, spełniającego warunek określony w art. 12 ust. 4 ustawy. Zgodnie z ust. 5 art. 12 zd. 1 ustawy, na pisemny wniosek inicjatora referendum przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), w ciągu 14 dni od otrzymania wniosku powiadamia, w formie pisemnej, inicjatora referendum lub jego pełnomocnika o liczbie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania, o której mowa w art. 4, objętych rejestrem wyborców w gminie na koniec kwartału poprzedzającego złożenie wniosku. Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie (art. 13 ust. 1). W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie w sposób określony w ust. 2-4. Rozdział 4 (art. 15-20) dotyczy referendum na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w rozdziale 5 (art. 22-27) ustawodawca zawarł przepisy szczegółowe dotyczące referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego. Art. 22 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że inicjator referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego przekazuje na piśmie, w terminie określonym w art. 14 ust. 1 komisarzowi wyborczemu wniosek mieszkańców wraz z informacją o spełnieniu obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 i 3. oraz kartami, o których mowa w art. 14 ust. 2. Komisarz wyborczy dokonuje weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych i pod względem merytorycznym. Może on podjąć następujące działania: zwrócić inicjatorowi referendum lub jego pełnomocnikowi wniosek zawierający uchybienia i wyznaczyć czternastodniowy termin do ich usunięcia (art. 22 ust. 3), postanowić o odrzuceniu wniosku (art. 22 ust. 4) lub postanowić o przeprowadzeniu referendum inicjatywy mieszkańców (art. 23 ust. 1). Zgodnie z dyspozycja art. 24 ustawy komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia jego złożenia. Podkreślenia wymaga, iż w trybie przepisów ustawy o referendum lokalnym skarga do sądu administracyjnego przysługuje w jednoznacznie określonych przypadkach. I tak inicjatorowi referendum przysługuje taka skarga wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 20 i art. 26 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Z kolei w myśl art. 26 ust. 1 i 3, na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24 (bezczynność), w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Skarga ta przysługuje również inicjatorowi odpowiednio w przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 3 (zwrot przez komisarza wyborczego wniosku zawierającego uchybienia i wyznaczenie czternastodniowego terminu do ich usunięcia). Katalog sytuacji prawnych, które mogą być przedmiotem skargi inicjatora referendum do sądu administracyjnego jest zatem zamknięty. Zamysłem ustawodawcy na gruncie ustawy o referendum lokalnym było by poddać kontroli sądu administracyjnego negatywne rozstrzygnięcia w zakresie referendum lokalnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż R. W. wniósł do tutejszego Sądu skargę w trybie przepisów ustawy o referendum lokalnym, której przedmiot określił jako obrazę przepisów tej ustawy w zakresie podjęcia przez grupę obywateli mieszkańców Miasta T. pn. "A" (której jest pełnomocnikiem) inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania organów Gminy Miasta T. – rady miasta oraz prezydenta. Ustawa o referendum lokalnym stanowi szczególną ustawę, w której przewidziana jest ochrona sądowa w ściśle określonych sytuacjach, jednakże skarga kierowana do sądu administracyjnego w myśl art. 57 § 1 P.p.s.a. powinna zawierać wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Brak ten, jeżeli ma charakter usuwalny, podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 P.p.s.a. Stwierdzić przyjdzie, iż treść skargi pełnomocnika inicjatora referendum gminnego w niniejszej sprawie nie precyzuje jaki konkretnie akt, działanie, czy bezczynności i jakiego organu stanowi jej przedmiot, nadto do skargi dołączono szereg dokumentów związanych z korespondencję inicjatora referendum i jego pełnomocnika zarówno z Prezydentem Miasta T., jak i Komisarzem Wyborczym. W związku z powyższym pełnomocnik inicjatora referendum, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 marca 2014 r., został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez wskazanie czy skarży: a) uchwałę Rady Miasta T. odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum – jeśli tak należy wskazać datę i numer uchwały lub nadesłać jej kserokopię, b) bezczynność Rady Miasta T. polegająca na niepodjęciu uchwały o przeprowadzeniu referendum lub o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, c) inny niż wymieniony w punkcie "a" akt organu – jeśli tak należy wskazać organ, który wydał ten akt, a także datę wydania aktu oraz jego numer lub nadesłać kserokopie aktu, d) czynność organu – jeśli tak, to na czym polegała ta czynność i jaki organ jej dokonał, e) bezczynność innego organu lub w innym przedmiocie niż wskazana w punkcie "b" wezwania. Powyższe wezwanie doręczono w dniu 14 kwietnia 2014r. (zwrotne potwierdzenia odbioru przez dorosłego domownika k. 23 akt sądowych). W zakreślonym przez Sąd w wezwaniu terminie skarżący nie sprecyzował jednoznacznie organu, którego działania (bezczynności) dotyczy skarga, ani przedmiotu skargi, wskazując, że w skardze i dokumentach wskazane zostały wszystkie organy uczestniczące w odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum W związku z powyższym uznać należy, że skarżący w zakreślonym przez Sąd siedmiodniowym terminie nie uzupełnił braków formalnych skargi, które uniemożliwiały nadanie jej dalszego biegu. Na marginesie wskazać należy, iż sąd administracyjny jest powołany wyłącznie do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej w sposób i formach regulowanych przepisami prawa. W szczególności rozstrzyga skargi na konkretne decyzje, postanowienia, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenia wskazanych przez stronę skarżąca organów. Nie należy do kompetencji Sądu, jak zdaje się tego oczekiwać pełnomocnik inicjatora referendum gminnego w niniejszej sprawie, całościowa ocena dołączonych do skargi dokumentów i argumentacji celem ustalenia jakie konkretnie organy ewentualnie i w jakim zakresie naruszyły obowiązujące przepisy prawa. To skarżący jako inicjator postępowania sądowego i dysponent skargi zakreślić winien jednoznacznie jej przedmiot. Czego w niniejszej sprawie R. W. jako pełnomocnik inicjatora referendum gminnego (grupy mieszkańców) w sprawie odwołania organów jednostki samorządu terytorialnego – nie uczynił. Ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i załączenia pakietu korespondencji z organami. Na marginesie wskazać przyjdzie, iż skoro w sprawie inicjator referendum (grupa mieszkańców) wszczęła procedurę referendum gminnego w sprawie odwołania zarówno organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jak i prezydenta miasta, nie znajduje zastosowania przepis art. 20 ww. ustawy (wskazany w skardze). Z kolei w myśl art. 26 ust. 1 i 3 przedmiotem niniejszej skargi w okolicznościach tej sprawy skargi mogłyby być wyłącznie działania bądź bezczynność komisarza wyborczego, a nie prezydenta Miasta T., czy też Rady. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił.