II SA/Bd 340/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Zbigniewa N., Grzegorza N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przed zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., znak: [...], dot. wstrzymania użytkowania części budynku gospodarczego (pomieszczenia garażowego) wykorzystywanego jako warsztat blacharski i magazyn materiałów budowlanych, usytuowanego na działce nr [...] ul. [...] w B., oraz dot. nałożenia na Zbigniewa i Grzegorza N. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, wynikających z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania, w terminie do 30 kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organu nadzoru budowlanego I instancji. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia uczyniono ujawniony brak w materiale dowodowym sprawy, odnoszący się do ustalenia dokładnej daty zmiany sposoby użytkowania części budynku znajdującego się na w/w działce. Okoliczność ta wywiera wpływ na zastosowanie właściwych (obowiązujących w danym momencie) przepisów prawnych. Wydane w dniu [...] 2005 r. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., znak: [...], dotyczące nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, w terminie do [...] 2005 r., w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego (pomieszczenia garażowego) wykorzystywanego jako warsztat blacharski i magazyn materiałów budowlanych, usytuowanego na działce nr geodezyjny [...], przy ul. [...] w B., tj. przedłożenia: mapy z opisem w/w obiektu oraz opisu technicznego wraz z uzgodnieniami przez odpowiednie organy, zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności wykonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostało uchylone w całości postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano na wadliwie przywołaną podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia oraz użycie nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia, które winno mieć postać decyzji, a nie postanowienia. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w związku ze zmianą użytkowania części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] (pomieszczenia garażowego - użytkowanego jako warsztat blacharski oraz do składowania narzędzi i materiałów budowlanych), działając na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. W sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r, Nr 120. poz. 1131) orzekł o nałożeniu na Zbigniewa i Grzegorza N. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego w terminie do dnia [...] 2006 r. zawierającego opinie właściwych organów w tym ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej, rzeczoznawcy ds. BHP i ergonomii oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych, zaświadczenie Wójta Gminy B. o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, iż oględziny przeprowadzone w dniu [...] 2005 L, z których sporządzono stosowny protokół, wykazały, że w pomieszczeniu garażowym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. została ustawiona giętarka o dużym ciężarze i gabarycie oraz nożyce do blachy wraz ze stołem warsztatowym i były składowane materiały budowlane (blachy i bednarka). Jednocześnie nie stwierdzono wykonywania robót i wytwarzania elementów budowlanych. Przywołano też oświadczenie Grzegorza N., który potwierdził, że 30 m2 powierzchni użytkowej w/w budynku gospodarczym wykorzystuje do składowania narzędzi i materiałów budowlanych (dowód notatka służbowa z dnia [...] 2005 r). Przyjęto zatem, że ta część obiektu winna posiadać stosowną decyzję administracyjną o czym stanowi art. 71 ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na podniesiony w zażaleniu zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania, przywołano regulację prawną zawartą wart. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą decyzja nakazowa wynikająca z samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinna być skierowana do właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcy tego obiektu, a nie jedynie do inwestora. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się Zbigniew i Grzegorz N., którzy w odwołaniu wnieśli o jego uchylenie, zarzucając jego niezgodność z przepisami ustawy - Prawo Budowlane wskazali, że nie dokonali zmiany użytkowania części przedmiotowego budynku gospodarczego, a budynek ten nadal jest przez nich wykorzystywany (i zawsze był wykorzystywany) na pomieszczenie gospodarcze służące między innymi do przechowywania opału, narzędzi, części zamiennych do samochodów, itp. Nigdy w tym budynku nie była i nie jest wykonywana działalność gospodarcza w zakresie blacharstwa - dekarstwa ani w innym zakresie. Podniesiono też zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego, poprzez brak stosownych dowodów na powoływane okoliczności i oparcie rozstrzygnięcia na pomówieniach innych osób. W dniu [...] 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w rozpatrzeniu wniesionego odwołania, wydał decyzję nr [...] orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż analiza akt sprawy potwierdza okoliczność użytkowania części budynku gospodarczego jako warsztatu, o czym świadczą ustawione w nim maszyny i urządzenia, tj. m.in.: stół warsztatowy, giętarka o dużym ciężarze i gabarycie, nożyce do cięcia blachy oraz składowane w nim materiały jak np. blacha. Ponadto w aktach sprawy znajdują się inne dokumenty świadczące o użytkowaniu przedmiotowego obiektu jako warsztatu, tj. np. kopie wizytówek Pana Grzegorza N. informujące, iż prowadzi on "Przedsiębiorstwo Wielobranżowe - Kompleksowe, usługi blacharsko - dekarskie, technologie starego i nowego typu", na których podany jest numer telefonu do warsztatu, przy czym sprawdzono w aktualnej książce telefonicznej, że ów telefon dotyczy Przedsiębiorstwa Wielobranżowego – N. Grzegorz, zlokalizowanego w B., ul. [...]. Natomiast z kopii opłat podatków od nieruchomości (do Urzędu Gminy B.) oraz z pisma Urzędu Gminy B. z dnia [...] 2004 r., znak: [...\ wynika, że Panowie Grzegorz i Zbigniew N. uiszczają opłatę od budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą o powierzchni 30 m2 znajdującego się na w/w działce. Uznając zatem fakt użytkowania części budynku gospodarczego jako warsztatu za udowodniony doszło, zdaniem organu odwoławczego, do uzasadnionego zastosowania przepisów ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. (tj. art. 71 ust. 3 i art. 51 ust 1 pkt 2), w związku z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Podniesiony zaś w odwołaniu zarzut, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego uznano za błędny, bowiem dokumenty sprawy jasno wskazują, że sporny obiekt jest użytkowany jako warsztat mechaniczny oraz skład narzędzi i materiałów budowlanych, co wykazały też oględziny (wyposażenie obiektu w specjalistyczne maszyny) i zebrana dokumentacja (m.in. opłaty podatku od tej nieruchomości, wizytówki, rejestracja telefonu). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zbigniew i Grzegorz N. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej niezgodność z art. 7 K.p.a. w związku z nie przeprowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego wnikliwego i należytego postępowania wyjaśniającego na okoliczność zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Taki stan sprawy powoduje, zdaniem skarżących, nieuzasadnione zastosowanie art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, bowiem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu tj. budynku posiadającego status gospodarczego. Skarżący zwrócili ponadto uwagę, iż narzędzia budowlane i materiał służące dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, są jedynie magazynowane na działce przy ul. [...] w B. i stamtąd wywożone w zależności od potrzeb - w różne miejsca placów budowy. Zarówno ta okoliczność jak i ujawniona treść wizytówki Grzegorza N., czy też rodzaj uiszczanego podatku od nieruchomości (w której prowadzona jest działalność gospodarcza) nie przesądzają, iż w przedmiotowym budynku gospodarczym prowadzona jest działalność gospodarcza i że nastąpiła w związku z tym zmiana sposobu jego użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) - art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu nie można zarzucić naruszenia art. 7 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, bowiem analiza akt sprawy, w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza tego zarzutu, Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na materiale dowodowym cechującym się wykorzystaniem różnych źródeł dowodowych m.in. dokumentacji fotograficznej obrazującej rzeczywisty stan rzeczy na działce przy ul. [...] w B., dokumentacji zawierającej potwierdzenie wykorzystywania budynku na w/w działce dla celów prowadzonej działalności gospodarczej w postaci potwierdzeń rodzaju podatku od nieruchomości uiszczanego przez skarżących, a także ich wizytówek zawierających oznaczenia adresowe i telefoniczne prowadzonej działalności na terenie omawianej nieruchomości. Odnotowania wymagają również wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2005 r., z których sporządzono stosowny protokół, a które wykazały, że w pomieszczeniu garażowym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. została ustawiona giętarka o dużym ciężarze i gabarycie oraz nożyce do blachy wraz ze stołem warsztatowym i były składowane materiały budowlane (blachy i bednarka). Przyznać należy, iż ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oparta jest z natury rzeczy na argumentacji postrzegania określonego stanu rzeczy. Jednak dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i niejako naturalnie z nich wynikające wnioski okazują się być jednoznaczne. Sporny obiekt, użytkowany jako warsztat mechaniczny oraz skład narzędzi i materiałów budowlanych w istocie swej daleko odbiega od dopuszczalnego rozumienia pojęcia "budynek gospodarczy" określonego w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690) jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wynika stąd, że budynek gospodarczy pełni rolę akcesoryjną w stosunku do budynku mieszkalnego, jednak na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. nie ma żadnego budynku mieszkalnego - jest za to warsztat mechaniczny oraz skład narzędzi i materiałów budowlanych. Podnoszona okoliczność, iż sporny obiekt pełni funkcję jedynie magazynową, bez wykorzystania go do prowadzenia faktycznej działalności gospodarczej, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 1a ust. 1 pkt ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej - to grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z wyjątkiem budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami, a także gruntów, o których mowa wart. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, chyba że przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych. Pełnienie magazynowej funkcji określonego obiektu należącego do przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą nie uzasadnia wyłączenia go z ogólnej klasyfikacji budynku przeznaczonego na potrzeby prowadzenia takiej działalności. Jak trafnie zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 1990 r. (sygn. akt IV SA 602/90, aNSA 1991/1/9) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisów art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w szczególności wart. 45 ust. 1 pkt 2 i 3, a także wart. 37 ust. 1 tej ustawy. Jest bowiem oczywiste, że nie jedynie zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, użytkowych czy układu obciążeń. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego, dokonując ustaleń w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, pozwalających na przyjęcie, iż doszło do samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. orzekły o konieczności podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z art. art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r.) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa wart. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei zastosowany w niniejszym przypadku art. 51 ust. 1 pkt 2 mówi o tym, że właściwy organ decyzją nakazuje wykonanie określonych czynności, w ustalonym terminie, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Szczegółowe określenie rodzajów czynności podejmowanych dla zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które § 9 i 10 dokładnie określa niezbędne wymagania, których spełnienie warunkuje uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się zaś do podnoszonego na rozprawie zarzutu, iż Zbigniew N. nie posiada statusu strony w tym postępowaniu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, decyzja nakazowa wynikająca z samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinna być skierowana do właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcy tego obiektu, a nie jedynie do inwestora. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.