II SA/Bd 340/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Zdzisława D. przeciwko Dyrektorowi Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. w przedmiocie wymierzenia grzywny oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2002 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Ł., powołując się na art. 104 i art. 155 kpa zmienił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] 1984r. w sprawie przydziału Zdzisławowi D. osobnej kwatery stałej w [...] poprzez zmianę jej treści w następujący sposób: "Łączna powierzchnia użytkowa osobnej kwatery stałej wynosi 55,49m². W tym powierzchni mieszkalnej 39,93m²." Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Zdzisława D., decyzją z dnia [...] 2002r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie w sprawie niewłaściwego trybu postępowania, przewidzianego w art. 155 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że niezbędną przesłanką zmiany decyzji w trybie określonym w tym przepisie było, bowiem uzyskanie zgody strony, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W następstwie powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Ł., decyzją z dnia [...] 2003r. Nr [...], zmienił decyzję Dowódcy Garnizonu [...] z dnia [...] 1984r. w sprawie przydziału Zdzisławowi D. osobnej kwatery stałej w [...] w ten sposób, że wiersz 8 i 9 w/w decyzji otrzymał brzmienie: "Łączna powierzchnia użytkowa osobnej kwatery stałej wynosi 55,49m². W tym powierzchni mieszkalnej 39,93m²." Jako podstawę prawną tej decyzji organ I instancji wskazał art. 154 kpa i wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w kwietniu 2002r. inwentaryzacji budynku położonego w [...] przy ul. [...] zweryfikowano powierzchnię użytkową lokalu, która stanowi podstawę naliczania czynszu i opłat za centralne ogrzewanie. Za zmianą decyzji w trybie art. 154 kpa przemawia, zdaniem organu, ważny interes społeczny związany z obowiązkiem ponoszenia przez użytkowników lokali kosztów utrzymania nieruchomości proporcjonalnie do faktycznej powierzchni zajmowanej kwatery. W odwołaniu od tej decyzji Zdzisław D. podniósł zarzut błędnego ustalenia faktycznej powierzchni kwatery, a nadto wskazał, że zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] 1984r. dokonana została bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] 2003r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję. Uznano mianowicie, że z uwagi na interes społeczny konieczne było dokonanie w trybie art. 154 kpa zmiany decyzji ostatecznej z dnia 31 lipca 1984r., albowiem nie można utrzymywać wadliwego stanu prawnego powodującego obciążanie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kosztami utrzymania kwatery. Decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zdzisław D. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W skardze powołał skarżący dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz podniósł, że wielkość powierzchni użytkowej lokalu określona została w projekcie budowlanym budynku i potwierdzona w protokole komisyjnego przyjęcia kwatery. Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 marca 2004 r., sygn. akt SA/Bd 2697/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w . z dnia [...] 2003 r., Nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że organy administracji niewłaściwie zastosował art. 154 kpa. Sąd podkreślił, iż przepis ten dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przez organ, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeśli na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa i jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast wykładnia gramatyczna i celowościowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zastosowanie art. 154 kpa uwarunkowane jest równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek tj. brakiem nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji oraz wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Sąd rozpoznając skargę nie podzielił stanowiska organu, że spełnienie tych przesłanek miało miejsce, skoro ograniczono się tylko do oceny okoliczności wystąpienia interesu społecznego przejawiającego się w konieczności obciążenia użytkownika lokalu faktycznymi kosztami utrzymania kwatery. Równocześnie organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły aspekt drugiej przesłanki, która jest warunkiem "sine qua non" zmiany decyzji tj. ustalenia, czy na mocy zmienionej decyzji strona nabyła prawo. Ponadto Sąd wskazał, iż w orzecznictwie i doktrynie konsekwentnie przyjmuje się, że ocena, czy strona nabyła względnie nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, kom. do art. 154 kpa). Decyzją ostateczną Dowódcy Garnizonu [...] z dnia [...] 1984r. skarżącemu przydzielono oznaczoną indywidualnie osobną kwaterę stałą o konkretnej powierzchni użytkowej. W niniejszej sprawie, zatem niewątpliwie nastąpiło nabycie prawa przez skarżącego na mocy w/w decyzji. Zdzisław D. pismem z 4 kwietnia 2007 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę o wymierzenie organowi grzywny z tytułu uporczywego uchylania się od wykonania wyroku Sądu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż Sąd wyrokiem z 10 marca 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji wyłącznie z powodu braku podstaw prawnych do zastosowania przez organy WAM art. 154 kpa, wskazując jednocześnie, że WSA w Bydgoszczy nie stwierdził wadliwości dokonanych pomiarów inwentaryzacyjnych, lecz jedynie błędne zastosowanie trybu zmiany ostatecznej decyzji. Organ podniósł także, że nieporozumieniem jest również twierdzenie skarżącego, iż uporczywym uchylaniem się od wykonania w/w wyroku było dokonanie sprzedaży kwatery z przyjęciem jej wielkości na podstawie dokonanych pomiarów inwentaryzacyjnych wskazując, iż sprzedaż lokalu mieszkalnego nastąpiła na zasadach określonych w art. 55 – 61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności działalności administracji publicznej, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Z akt sądowych wynika, iż pismem z dnia 23 czerwca 2005 r. skarżący zwrócił się do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o "zastosowanie postanowień" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt SA/Bd 2697/03, który stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Ł. z dnia [...] 2003 r., Nr [...]. Spełniony został zatem warunek wezwania organu do wykonania wyroku. Z postanowień art. 154 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że skarga, może być wniesiona tylko w jednym z dwu przypadków, a mianowicie: – w razie niewykazania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, – w razie bezczynności organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Jeżeli zostały spełnione przesłanki wskazane powyżej, to sąd powinien uwzględnić skargę chyba, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nastąpiło, co prawda, z uchybieniem terminu, ale jeszcze przed wniesieniem skargi o wymierzenie grzywny do sądu. Późniejsze dopełnienie tych obowiązków, a więc po wniesieniu skargi, choć przed wydaniem orzeczenia w sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.). W powyższej sprawie sytuacja w ocenie Sądu jest nieco inna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy cytowanym wyżej wyrokiem stwierdził, bowiem nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji wskazując wyłącznie niewłaściwe zastosowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej, wynikającego z kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże wyrok ten w żaden sposób nie obligował organów do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie zawarto w nim, bowiem żadnych wskazań, co do przebiegu dalszego postępowania administracyjnego przyjmując, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa dostatecznie porządkuje sytuację w przedmiotowej sprawie. Po tym orzeczeniu organy administracji mając świadomość, że nie mając uprawnienia do działania w formie decyzji administracyjnych nie wydały żadnego nowego rozstrzygnięcia. Dlatego też wbrew twierdzeniom skarżącego, wyrok Sądu stwierdzający nieważność zaskarżonych decyzji, zdaniem Sądu został w pełni uszanowany przez organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a po jego wydaniu nie zostały podjęte próby zmiany ostatecznej decyzji dowódcy Garnizonu Ł. z [...] 1984 r. w sprawie przydziału Zdzisławowi D. osobnej kwatery stałej w Ł. Za takim działaniem organów administracji przemawia również ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 17 września 1993 r., sygn. akt SA/Wr 735/93) zgodnie, z którym zmiana powierzchni lokalu mieszkalnego nie stanowi przyczyny uzasadniającej wydanie nowego przydziału na ten lokal mimo rozbieżności powierzchni lokalu w decyzji przydziałowej z 1984 r., a powierzchni lokalu ustalonej w czasie przeprowadzonej inwentaryzacji, nie są zobligowane do wydawania nowej decyzji przydziałowej. Zdaniem Sądu, nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżącego, iż uporczywym uchylaniem się od wykonania wyroku Sądu było dokonanie sprzedaży kwatery z przyjęciem jej wielkości na podstawie dokonanych pomiarów inwentaryzacyjnych skoro sprzedaż lokalu mieszkalnego nastąpiła na zasadach określonych w art. 55-61a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.). Należy podkreślić, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów sprzedaż lokali mieszkalnych ma charakter czynności cywilnoprawnej i odbywa się w drodze umowy. W rezultacie tego nabycie lokalu mieszkalnego nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem osoby uprawnionej. Sprzedaż następuje na zasadach określonych w cytowanej ustawie, które zostały faktycznie zaakceptowane przez skarżącego, chociażby biorąc pod uwagę to, iż w dniu 10 czerwca 2005 r. podpisał akt notarialny nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualne kwestionowanie zaś prawidłowości dokonanych czynności cywilnoprawnych nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych i nie mogło stanowić przedmiotu rozpoznania w tej sprawie, zwłaszcza, że zostały one dokonane już po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2004 r. Z powyższych względów, Sąd uznając, iż nie zachodzą w tym zakresie określone w art. 154 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki, w oparciu o przepis art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.