II SA/Bd 344/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odpłatności za pobyt w placówce socjalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Starosty A. z dnia [...] 2005 r. nr [...] i z dnia [...] 2004 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 344/05 UZASADNIENIE M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w A. z dnia [...] 2005r. sygn. akt [...] w przedmiocie zmiany decyzji, również Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w A., lecz z dnia [...] 2004r. nr [...] Organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał na podstawie art.138 § 1 pkt 2, w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Uchylił w niej decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w A. wydał decyzję, w której w pierwszym punkcie rozstrzygnięcia ustalił odpłatność dla M. K. za pobyt córki U. K. w Placówce Socjalizacyjnej w A. w wysokości [...] zł miesięcznie za okres od 1 maja 2004r. do 31 grudnia 2004r. W trzecim punkcie rozstrzygnięcia organ poinformował, że ustalona kwota odpłatności będzie ulegała zmianie wraz ze zmianą sytuacji materialno-bytowej rodziny skarżącego. W powyższej decyzji organ w podstawie prawnej przywołał art.10 ust. 3, art. 81 ust. 1,3,5 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2004r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w A. z dnia [...] 2004r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat rodziców dziecka, osoby pełnoletniej posiadającej dochód, rodziców osoby pełnoletniej, opiekunów prawnych lub kuratorów za pobyt w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Skarżący zastosował się do pouczenia zawartego w wydanej decyzji. Za pośrednictwem organu I instancji w terminie czternastodniowym złożył adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podanie, w którym zażądał umorzenia ustalonej w decyzji odpłatności, a w dalszej części uzasadnienia pisma, wniósł o zwolnienie z opłaty za pobyt córki w placówce. W piśmie z dnia 26 lipca 2004r., Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w A., podanie M. K. z dnia [...] 2004r.potraktował jako odwołanie i przekazał je w trybie art. 133 k.p.a. zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W następstwie tego organ II instancji wydał postanowienie z dnia [...] 2004r. nr [...] o przekazaniu sprawy do organu I instancji celem załatwienia wg właściwości. Organ odwoławczy uznał, że skoro w podaniu skarżący wniósł o zwolnienie od należności, do jakiej został zobowiązany i nie kwestionuje ustaleń organu I instancji w odniesieniu do wydanej decyzji ustalającej, to stanowi ono określone żądanie, o którym mowa w art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z wydanym postanowieniem Starosta A. postanowieniem z dnia [...] 2004r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] 2004r., zobowiązującą skarżącego do ponoszenia odpłatności. W dniu 5 listopada 2004r. Starosta A. w decyzji nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] 2004r. i jednocześnie ustalił odpłatność dla M. K. w wysokości [...] zł. miesięcznie. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] 2004r. W piśmie nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] 2004r. skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł te same zarzuty co we wcześniejszych pismach procesowych kierowanych do organów administracji publicznej w tej sprawie. W wyniku wniesionego odwołania organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] 2005r. nr [...] zmieniającą wysokość odpłatności w zakresie czasookresu jej obowiązywania ustalając odpłatność od 1 maja do 14 grudnia 2004r. Organ odstąpił również w 50% od żądania odpłatności za ten okres. W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na przepisy prawa proceduralnego, art.104 i art.107 k.p.a. Decyzja powyższa została doręczona skarżącemu w dniu 12 stycznia 2005r., od której to M. K. w dniu [...] 2005r. złożył kolejne pismo procesowe zatytułowane skarga, a adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W konsekwencji tego ostatniego pisma została wydana zaskarżona decyzja z dnia [...] 2005r. W motywach uzasadnienia organ powodując się na okoliczność, że organ I instancji przy orzekaniu oparł się na podstawie art.132 k.p.a. i nie uwzględnił odwołania w całości, orzekł o odpłatności mimo tego, że skarżący żądał umorzenia obciążającej go kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że organ I instancji naruszył swoje kompetencje co do właściwości, a to z kolei stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pomocy społecznej. W skardze do Sądu skarżący w dalszym ciągu uważa, że obciążenie opłatą powinno zostać umorzone. Argumentuje to tym, że dochód dotyczący przyznanej przez Sąd Rejonowy kwoty [...]zł jest przeznaczony na wychowanie dziecka, którym skarżący opiekuje się w ramach rodziny zastępczej i są to pieniądze tego dziecka. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Sąd nie posiada uprawnień takich jak organy administracji publicznej, czyli do merytorycznego rozpoznania sprawy w tym również do umorzenia żądanej przez skarżącego należności. Uprawnienia sądu są jedynie kontrolne i polegają na ocenie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego (ustawą o pomocy społecznej) oraz przepisami prawa proceduralnego (Kodeksem postępowania administracyjnego). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd badając niniejszą sprawę z urzędu dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, co też mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej w istotny sposób naruszyły przepisy prawa proceduralnego zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Kluczowym rozstrzygnięciem w niniejsze sprawie jest decyzja z dnia [...] 2004r. nr [...] wydana z upoważnienia Starosty A. przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w A. Skarżący stosując się do pouczenia zawartego w wydanej decyzji, za pośrednictwem organu I instancji, zachowując termin czternastodniowy, złożył adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podanie, w którym zażądał umorzenia ustalonej w decyzji odpłatności, a w dalszej części w uzasadnieniu pisma, wniósł o zwolnienie z opłaty za pobyt córki w placówce. Pismo to zostało wniesione w terminie jak dla odwołania, z właściwym oznaczeniem adresata, tj. organu przewidzianego do jego rozpoznania. W treści wyraźnie skarżący wskazywał, że żąda umorzenia należności, zwolnienia z odpłatności, a motywował to tym, iż przyznana przez Sąd Rejonowy kwota [...] zł, na dziecko przebywające w jego rodzinie zastępczej nie powinna stanowić o podniesieniu stopy finansowej jego rodziny. Dlatego, jeżeli organ II instancji miał problem z oceną powyższego pisma, to powinien zwrócić się ze stosownym pytaniem do skarżącego, czy jest to odwołanie od decyzji, czy też nowy wniosek w sprawie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. popełniło błąd przesyłając pismo skarżącego z dnia 21 lipca 2004r.wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji z dnia 13 lipca 2004r. zgodnie z właściwością do Starosty A. Treść, termin wniesienia tego pisma oraz adresat do którego było ono skierowane, świadczy o tym, że było to odwołanie, a wolą skarżącego było uniknięcie odpłatności obciążającej go w decyzji z dnia [...] 2004r., z sugestią, że kryterium dochodowe przyjęte przez organ jest za wysokie. Co prawda na podstawie art. 81 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1. Może tego dokonać na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Nie ulega wątpliwości, że Starosta nie był adresatem pisma z dnia 21 lipca 2004r. Rzeczą organów orzekających w sprawie było wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego, gdyż wybór trybu zwalczania decyzji, z której strona jest niezadowolona należy właśnie do strony i nie można jej tego wyboru arbitralnie pozbawiać. W przypadku wątpliwości w tym względzie, dopiero jednoznaczne oświadczenie skarżącego wyjaśniające, czy domaga się rozpatrzenia podania z dnia 21 lipca 2004r., jako nowy wniosek w sprawie w oparciu o art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czy też pismo to stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] 2004r., uprawniałoby organ do nadania pismu prawidłowego biegu. Zaniedbanie tego obowiązku sprowadza się w istocie do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7-9 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym i może nastąpić jedynie w przypadku ustalenia występowania przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych i z tego względu niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o inne przesłanki. Wszystkie pozostałe rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie nie mają racji bytu, gdyż organy zastosowały postępowanie wznowieniowe do decyzji, co do której nie miały pewności, czy jest ostateczna. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jeżeli treść podania strony, data jego wniesienia oraz adresat do którego zostało ono skierowane budzi wątpliwości, organ I instancji w pierwszej kolejności winien wezwać stronę o sprecyzowanie żądania w celu skonkretyzowania żądania. W przeciwnym razie nie ma żadnej pewności, czy decyzja wydana przez organ I instancji jest decyzją ostateczną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.