II SA/Bd 345/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 17 września 2003 r. nr XI/61/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Wąbrzeźno na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na oryginale właściwe podpisy Wojewoda Kujawsko-Pomorski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XI/61/03 Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 17.09.2003 r. z powodu jej niezgodności z prawem. Zarzucając naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisu art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda wniósł o: 1. uchylenie uchwały Nr XI/61/03 Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 17 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wąbrzeźno, wieś Wałyczyk - teren składowania eternitu, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) organem właściwym do uzgadniania jest Inspekcja Sanitarna. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wąbrzeźnie w piśmie z dnia 5 lutego 2003 r. znak NZ-442-10-2/03 przedstawił negatywne stanowisko odnośnie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działkę rolną nr 273/1 o pow. 5,32 ha położoną we wsi Wałyczyk gmina Wąbrzeźno, który zakłada zmianę z użytkowania rolniczego na teren przeznaczony pod składowisko odpadów eternitu. Organ sporządzający projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawiając go do uchwalenia Radzie Gminy w Wąbrzeźnie nie wziął pod uwagę negatywnego stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wąbrzeźnie. Mając na uwadze powyższe, doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy Wąbrzeźno uchwałą Nr XXX/148/2001 z dnia 26 października 2001 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wąbrzeźno, przystąpiła do zmiany wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr III/20/88 Miejsko-Gminnej Rady Narodowej w Wąbrzeźnie z dnia 28 grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 2/89, poz. 10), polegającej na zmianie przeznaczenia działek nr 266 o pow. 3,96 ha i nr 273/1 o pow. 5,32 ha położonych we wsi Wałyczyk, z użytkowania rolniczego na tereny przeznaczone pod budowę składowiska eternitu. W dniu 17 września 2003 r. Rada Gminy w Wąbrzeźnie podjęła uchwałę Nr XI/61/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wąbrzeźno, wieś Wałyczyk - teren składowania eternitu. Uchwała ta według załącznika graficznego obejmuje obszar oznaczony działka nr 273/1 o pow. 5,32 ha. W świetle opisanego stanu faktycznego Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając jako organ nadzoru ustalił, że obszar określony na rysunku uchwalonego planu - załącznik do wspomnianej uchwały Nr XI/61/03 z 17 września 2003 r. jest mniejszy, aniżeli obszar określony na załączniku graficznym do uchwały Nr XXX/148/2001 z 26 października 2001 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wąbrzeźno, ponieważ nie obejmuje działki nr 266 o pow. 3,96 ha we wsi Wałyczyk. Powyższa niezgodność obszaru skutkuje tym, że zaskarżona uchwała powinna zostać uchylona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pomiędzy uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwałą o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego musi zachodzić ścisły związek wyznaczony przepisami prawa, polegający na tym, że uchwała podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza granice obszaru w jakich może odbywać się procedura uzgadniania, rozpatrywania i uchwalania projektu planu, o której mowa w art. 18 tejże ustawy. W tym konkretnym przypadku związek nie został zachowany. Przepis art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozostałe regulacje wynikające z tej ustawy nie upoważniają rady gminy lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do zmiany zakresu przedmiotowego postępowania planistycznego. Rada Gminy Wąbrzeźno w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, jako bezzasadnej i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem Rady Gminy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powinien ograniczyć się do merytorycznego uzgodnienia pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych. W zakresie braku przeciwwskazań lokalizacji wysypiska i jego oddziaływania na strefę ochronną pośrednią dla dorzecza Drwęcy, rzeki stanowiącej powierzchniowe ujęcie wody dla miasta Torunia wypowiedział się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Zdaniem Rady Gminy nie zasługuje również na uwzględnienie ta okoliczność, że uchwała w sprawie miejscowego planu obejmuje mniejszy teren od tego, jaki określony został w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu. Ewentualnie zarzut taki mógłby zostać podniesiony, gdyby zmianą planu objęto teren większy, tak się jednak nie stało. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem stwierdził, że doszło do naruszenia trybu postępowania w sprawie sporządzenia i ustanowienia przedmiotowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały. Zaznaczyć należy, że warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisami ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - zwanej dalej u.z.p.). Jednym z takich wymogów, ustanowionym w art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. "a" jest uzgodnienie przez zarząd gminy projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w sprawie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu z Państwową Inspekcją Sanitarną, która w zakresie swego działania ma przewidziane - w myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) - uzgadnianie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przedstawione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego negatywne stanowisko co do uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiązało organy gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 02.12.2002 r. sygn. OPS 8/02 publ. ONSA 2003/3/85 "Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu". Podkreślić należy, że wprawdzie gmina samodzielnie kształtuje sposób zagospodarowania terenu, podlegającego jej władztwu planistycznemu, to jednak nie może czynić tego dowolnie. Swoboda w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest ograniczona przepisami procedury planistycznej, w tym przepisem wprowadzającym wymóg uzgodnień z właściwymi podmiotami. Celem takiego rozwiązania jest ochrona prawna określonego interesu społeczności lokalnej, jak i interesów ponadlokalnych. Z tych względów organy gminy nie mogą w ramach procedury planistycznej same weryfikować merytorycznie treści uzgodnień podjętych przez właściwe organy. W piśmiennictwie wskazuje się, iż "odmiennie niż opinia do projektu uchwały, jego uzgodnienie jest dla organu stanowiącego wiążące (...). Podmioty uzgadniające, w sprawach leżących w ich zakresie działania, są bardziej kompetentne do oceny projektu, niż organ stanowiący". (vide Prawo miejscowe samorządu terytorialnego Dorota Dąbek Oficyna Wydawnicza Branta Bydgoszcz-Kraków 2003). W ocenie Sądu należało dojść do wniosku, że nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu organów gminy to, czy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź jego zmiany, uwzględnione zostanie stanowisko organu, działającego w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odmawiające uzgodnienia projektu planu. Ważność podjętej w tym przedmiocie uchwały uzależniona jest bowiem od uzyskania pozytywnego uzgodnienia przez właściwy organ. Jedynym zaś sposobem weryfikacji stanowiska organu uzgadniającego jest jego zaskarżenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu odwołać się trzeba do cytowanej uchwały z dnia 02.12.2002 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "g" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego należało uznać, że przedstawienie przez zarząd gminy projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod obrady rady, mimo negatywnego stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a następnie podjęcie przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, stanowiło naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 u.z.p., skutkującego w myśl art. 27 ust. 1 u.z.p. nieważnością zaskarżonej uchwały. Kolejnym naruszeniem wymogów proceduralnych, dotyczących sporządzenia i ustanowienia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było uchwalenie zmiany planu co do obszaru stanowiącego działkę gruntu nr 273/1 o pow. 5,32 ha, podczas gdy według uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że zmiana dotyczyć będzie przekształcenia działki nr 266 o pow. 3,96 ha i działki nr 273/1 o pow. 5,32 ha, położonych we wsi Wałyczyk, z użytkowania rolniczego na tereny przeznaczone pod składowanie eternitu. Zauważyć trzeba, że przepis art. 12 u.z.p. wymaga, aby granice obszaru przewidywanego do objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub zmianą tego planu) zostały określone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie służyć ma precyzyjnemu określeniu przedmiotowego zakresu przyszłej regulacji. Jest to istotne jeśli się zważy, że w zakreślonych uchwałą ramach obszarowych mieścić się musi cały kompleks czynności podejmowanych przez zarząd w ramach przygotowania projektu. Skoro z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiany) aktualizuje obowiązek zarządu gminy do podjęcia prac planistycznych, to zakres tego obowiązku musi być ściśle oznaczony poprzez określenie granic obszaru objętego planem. Nie bez znaczenia jest również to, że postanowienia omawianej uchwały adresowane są nie tylko do zarządu gminy, ale też do społeczeństwa, celem umożliwienia osobom zainteresowanym udziału w procedurze planistycznej. Przyjąć też trzeba, że skoro zgodnie z art. 12 u.z.p. rada gminy może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, to może również podjąć uchwałę o odstąpieniu od prac planistycznych. Nie jest więc trafna teza zawarta w skardze, że uregulowania ustawy nie upoważniają rady gminy do zmiany zakresu przedmiotowego postępowania planistycznego. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w związku z tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to jego uchwalanie kształtuje się podobnie jak ma to miejsce w procesie legislacyjnym. Podjęcie inicjatywy ustawodawczej przez Sejm nie zawsze musi zakończyć się uchwaleniem ustawy. W trakcie prac legislacyjnych, z różnych powodów może okazać się niecelowe ich kontynuowanie. Stąd proces legislacyjny ulega na pewnym etapie przerwaniu i Sejm nie uchwala pierwotnie przygotowanego projektu ustawy, lecz podejmuje uchwałę o odstąpieniu od dalszych prac. Istotne jest to aby ten sam organ, który uruchomił postępowanie prawne zmierzające do uchwalenia aktu prawa, rozstrzygnął o jego przerwaniu. Nie może uczynić tego organ wykonawczy (por. Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz Zygmunt Niewiadomski Twiger Biblioteka Samorządowa Warszawa 2003 str. 32-33). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy dojść do wniosku, że zarząd gminy przygotowując projekt nie mógł zadecydować o częściowym odstąpieniu od plac planistycznych, których zakres obszarowy określony został uchwałą rady gminy o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie takie rozstrzygnięcie podjąć mogła rada gminy. Przytoczyć w tym miejscu warto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20.03.2003 r. sygn. II SA/Po 1376/02 Lex nr 81497, który stwierdził, iż "Odstąpienie od realizacji zamysłu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie może odbywać się w sposób dowolny, lecz winno się odbywać na skutek usprawiedliwionych przyczyn przewidzianych w prawie materialnym". Wobec tego co zostało powyżej powiedziane, Sąd uznał, że nieważną będzie uchwała rady gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmująca mniejszy obszar niż ten, który był określony uchwałą o przystąpieniu do zmiany tego planu w sytuacji, gdy rada gminy nie podejmie równocześnie lub wcześniej w toku przygotowywania uchwały rozstrzygnięcia o odstąpieniu od prac planistycznych co do oznaczonej części obszaru objętego zmianą. Mając to na względzie, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, skoro podjęta ona została bez uprzedniego dokonania, w wymaganym terminie, wyłączenia w toku procedury planistycznej, części obszaru objętego zmianą. Orzeczenie Sądu w tym zakresie znajduje oparcie w przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącego, postanowiono zgodnie z przepisami art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).