II SA/Bd 345/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. U. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stypendium doktoranckiego postanawia: poinformować Rektora Uniwersytetu [...] w T. oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o istotnych naruszeniach prawa przy rozstrzyganiu w przedmiocie stypendium doktoranckiego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W toku rozpoznawania sprawy pod sygn. akt II SA/Bd 345/13, toczącej się ze skargi doktorantki studiów doktoranckich uczelni publicznej – Uniwersytetu [...] w T. na decyzję o odmowie przyznania jej stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...], sąd stwierdził istotne naruszenie prawa skutkujące wadliwością trybu przyznawania przedmiotowych stypendiów w Uniwersytecie [...]. Stwierdzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności faktyczne i prawne skutkują ponadto powzięciem uzasadnionych wątpliwości, iż opisane dalej naruszenie przepisów prawa dotyczyć mogło wszystkich wniosków doktorantów [...] w T. o przyznanie stypendium doktoranckiego zarówno na rok akademicki [...], jak i [...]. Wskazaną przez organ podstawę prawną decyzji rektora [...] z dnia [...] listopada oraz [...] stycznia 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego ([...] września 2012r.) stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...] stanowiły przepisy art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst. jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 365), dalej powoływana jako: "P.s.w." oraz § 6 ust. 2 pkt 2 i § 8 zarządzenia nr [....] Rektora Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] lipca 2010r. – Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie [...] w T. Zgodnie z przepisem art. 200 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ uczelni w niniejszej sprawie (w szczególności z uwzględnieniem zmian wprowadzonych z dniem 1 października 2011 r. art. 1 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 84, poz. 455), uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, którego minimalna wysokość nie może być niższa niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich (ust. 1 i 2). Decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor (ust. 3). Stypendia te w uczelni publicznej są finansowane w szczególności w ramach środków, o których mowa w art. 98 ust. 1. Stypendium doktoranckie, określone w art. 200 P.s.w., stanowi odrębne świadczenie dla doktorantów, od gwarantowanych świadczeń uzyskiwanych w ramach pomocy materialnej, o których mowa w art. 199 ustawy, w tym stypendium dla najlepszych doktorantów (ust. 1 pkt 3). W znowelizowanym art. 201 ust. 1 P.s.w. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i trybu organizowania, prowadzenia i odbywania studiów doktoranckich, trybu przyznawania stypendiów doktoranckich oraz zwiększania stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych, a także minimalnej wysokości kwoty zwiększenia stypendium doktoranckiego. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 37 pkt 1 ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2011r., dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane między innymi na podstawie art. 201 P.s.w., zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 201, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wskazać należy, że w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej obowiązywało w przedmiotowym zakresie rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz.U. z 2007 r. Nr 1, poz. 3 z późn.zm.). Zgodnie z powyższym, utraciło ono jednakże moc z dniem 4 listopada 2011r., czyli z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. Nr 225, poz. 1351), wydanego na podstawie znowelizowanej delegacji zawartej w art. 201 ust. 1 P.s.w. Niewątpliwie konsekwencją utraty mocy obowiązującej ww. rozporządzenia wykonawczego z dnia 19 grudnia 2006 r. jest także utrata mocy aktów wewnętrznych organów uczelni publicznej wydanych w jego wykonaniu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie z 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni, w § 5 ust. 1 pkt 2 stanowiło, że rektor, po zasięgnięciu opinii właściwego organu samorządu doktorantów, ustala regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich, natomiast rada jednostki organizacyjnej prowadzącej studia doktoranckie określa sposób dokonywania oceny realizacji programu studiów doktoranckich oraz prowadzenia badań naukowych (§ 6 pkt 1). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia, stypendium doktoranckie mógł otrzymać doktorant, który terminowo realizuje program studiów doktoranckich i wykazuje się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych lub badawczych w ramach praktyk zawodowych albo zaangażowaniem w realizację badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjna uczelni. Wniosek o przyznanie przedmiotowego stypendium doktorant mógł składać do kierownika studiów doktoranckich, który w terminie 14 dni od otrzymania, winien przekazać go wraz ze swoją opinią rektorowi (§ 13). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przywoływane konsekwentnie jako podstawa prawna rozstrzygania Rektora [...] w niniejszej sprawie, zarządzenie Rektora [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. określające Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie [...] w T., wydane zostało na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. Wobec treści powyższych norm prawnych powszechnie obowiązujących stwierdzić należy, iż utraciło ono swój byt prawny wraz z uchyleniem przepisów upoważniających do jego wydania - z dniem 4 listopada 2011 r. Od tego dnia kwestie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich reguluje już jednak nowy akt wykonawczy tj. ww. rozporządzenie z dnia 5 października 2011 r. w sprawie w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich. W konsekwencji, zasadniczo obowiązkiem rektora uczelni było zapewnienie rozstrzygania indywidualnych spraw doktorantów zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym art. 201 P.s.w. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia z dnia 5 października 2011 r. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w § 32 nowego rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich prawodawca jednoznacznie wskazał, że przepisy tego aktu prawnego stosuje się do stypendiów doktoranckich przysługujących od dnia 1 października 2011r. W myśl § 8 pkt 1 rozporządzenia z 5 października 2011r. rada jednostki organizacyjnej uczelni albo rada naukowa jednostki naukowej prowadzącej studia doktoranckie zatwierdza sposób dokonywania oceny realizacji programu studiów oraz prowadzenia badań naukowych przez doktorantów. Kierownik studiów doktoranckich organizuje realizację programu studiów doktoranckich i dokonuje oceny realizacji programu studiów doktoranckich oraz prowadzenia badań naukowych przez doktorantów, w sposób określony przez radę jednostki organizacyjnej uczelni. Pełni on także funkcję przewodniczącego komisji, o której mowa w § 14 (§ 7). Zgodnie z § 14 ww. rozporządzenia stypendium doktoranckie przyznaje rektor uczelni, po zaopiniowaniu przez komisję doktorancką jednostki organizacyjnej uczelni wniosków o przyznanie tego stypendium. Wspomnianą komisję powołuje rektor uczelni, przy czym w jej skład wchodzi co najmniej trzech członków powoływanych spośród nauczycieli akademickich zatrudnionych w jednostce organizacyjnej uczelni albo pracowników naukowych jednostki naukowej, posiadających co najmniej stopień naukowy doktora habilitowanego albo doktora habilitowanego sztuki lub kwalifikacje II stopnia w zakresie sztuki i dyscyplin artystycznych, albo osoba, która nabyła uprawnienie równoważne z uprawnieniami doktora habilitowanego na podstawie art. 21a ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, w tym kierownik studiów doktoranckich, który pełni funkcję przewodniczącego komisji, oraz przedstawiciel doktorantów. Komisja, po zaopiniowaniu wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego, przekazuje rektorowi uczelni listę doktorantów, których rekomenduje do przyznania stypendium (§ 17 rozporządzenia). Stypendium doktoranckie jest przyznawane i wypłacane przez okres 12 miesięcy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia). Jest ono przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta m.in. świadczeń ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o których mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1-4 P.s.w. (§ 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). W przypadku przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich rektor uczelni może przyznać stypendium doktoranckie na ten okres (§ 19 rozporządzenia). Kryteria przyznawania stypendiów doktoranckich zostały określone w § 15 rozporządzenia, w myśl którego stypendium może być przyznane doktorantowi, który terminowo realizuje program studiów doktoranckich oraz wykazuje się zaangażowaniem w: 1) prowadzeniu zajęć dydaktycznych w ramach praktyk zawodowych albo 2) realizacji badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni albo jednostkę naukową (ust. 1). Stypendium doktoranckie na pierwszym roku studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym (ust. 2). Stypendium doktoranckie na drugim roku i kolejnych latach studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego: 1) uzyskał bardzo dobre albo dobre wyniki z egzaminów objętych programem studiów doktoranckich; 2) wykazał się postępami w pracy naukowej i w przygotowywaniu rozprawy doktorskiej (ust. 3). Doktorant składa do kierownika studiów doktoranckich wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego, który zawiera: 1) dane osobowe doktoranta oraz opis jego postępów w pracy naukowej, 2) opinię opiekuna naukowego albo promotora, 3) informacje potwierdzające spełnienie kryteriów, o których mowa w § 15 ust. 1 i 3 albo § 15 ust. 2. Podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich, określa samodzielnie warunki i tryb, w tym szczegółowe kryteria przyznawania doktorantom przedmiotowych stypendiów, co nader istotne, w odróżnieniu od uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2006 r. (§ 5 ust. 1 pkt 2), nie zawiera ono upoważnienia dla rektora danej uczelni do ustalenia regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich. Ustawodawca pozostawił decyzję o ilości przyznawanych stypendiów doktoranckich, przyznaniu ich konkretnym doktorantom oraz jego wysokości (powyżej kwoty minimalnej określonej ustawowo), w zależności od posiadanych na ten cel środków finansowych, uznaniu rektora uczelni. W celu rzetelnej i obiektywnej weryfikacji wniosków rektor powołuje komisję doktorancką danej jednostki organizacyjnej uczelni, która opiniuje wszystkie wnioski doktorantów danej jednostki organizacyjnej o przyznanie stypendium doktoranckiego, a następnie przedstawia rektorowi listę doktorantów, których rekomenduje do przyznania stypendium. Nie oznacza to jednakże, iż ta rekomendacja, czy też opinia jest dla rektora wiążąca. Rektor jako organ uczelni samodzielnie, na podstawie określonych przepisami ww. rozporządzenia kryteriów oraz oceny wniosków w zakresie zatwierdzonego w danej jednostce organizacyjnej sposobu dokonywania oceny realizacji programu studiów doktoranckich oraz prowadzenia badań naukowych przez doktorantów, ocenia i rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania przedmiotowego stypendium każdemu z wnioskodawców. Zważyć jednocześnie przyjdzie, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przy czym decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 207 ust. 2 ww. ustawy). Przechodząc na grunt okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że zarówno poszczególne zapisy Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie [...] w T. (przyjętego zarządzeniem Rektora [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010r.), jak również analiza akt administracyjnych sprawy wskazują jednoznacznie, iż rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] września 2012 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...], nie nastąpiło w trybie regulowanym przepisami rozporządzenia z dnia 5 października 2011r. Nie jest rolą sądu administracyjnego w niniejszym postanowieniu sygnalizacyjnym szczegółowe wykazywanie sprzeczności poszczególnych przepisów ww. aktu wewnętrznego uczelni z aktem prawa powszechnie obowiązującego od dnia 4 listopada 2011 r. Wystarczy wskazać przykładowo, iż z akt sprawy nie wynika, iżby wniosek skarżącej doktorantki [...] roku studiów doktoranckich w zakresie [...] Wydziału [...] (Wydziału [...]) [...] w T. był opiniowany przez Komisję doktorancką Wydziału [...], powołaną przez Rektora zgodnie z § 14 rozporządzenia z 5 października 2011 r. Co więcej mając na uwadze odpowiedź zawodowego pełnomocnika organu na wezwania sądu w toku postępowania, zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż ani w danej jednostce organizacyjnej [...] w T., ani w całej uczelni nie został zweryfikowany poprzedni tryb przyznawania stypendiów doktoranckich, i w dacie orzekania (na rok akademicki [...]) stypendia doktoranckie były przyznawane niezgodnie z powszechnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że pomimo wezwania sądu, organ nie wykazał ani nie wyjaśnił trybu i podstaw przyznawania w [...] w T. na rok akademicki [...] limitu stypendiów przez dziekana wydziału oraz w ramach tego limitu ustalenia, że dla doktorantów [...] roku przyznano limit [...] stypendiów, a dla doktorantów wyższych lat [...] stypendiów. Odnosząc się dodatkowo do przedłożonych uchwał wskazać należy, iż powołana uchwałą [...] Rady Wydziału [...] [...] w T. z dnia [...] listopada 2009 r. komisja ds. Studiów Doktoranckich w zakresie [...] z oczywistych względów nie stanowi komisji doktoranckiej jednostki organizacyjnej uczelni (Wydziału [...] [...] w T.), o której mowa w § 14 rozporządzenia z dnia 5 października 2011 r. Nadto również zasady dokonywania oceny merytorycznej wniosku doktoranta Wydziału [...] o przyznanie stypendium, uchwalone uchwałą [...] Rady [...] z dnia [...] września 2010r. nie są zgodne z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r., zatem powyższe akty wewnętrzne nie mogły stanowić podstawy wydania indywidualnej decyzji administracyjnej wobec skarżącej w niniejszej sprawie. Zgodnie z normą art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd podlega w sprawowaniu swego urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom. Z powyższych przyczyn sąd odmówił zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej - zarządzenia Rektora [...] w T. nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. ustanawiającego Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich w Uniwersytecie [...] w T. W ocenie sądu bowiem, w świetle norm Konstytucji RP oraz zasady legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 K.p.a.), niedopuszczalne było rozstrzyganie indywidualnych spraw stypendiów doktoranckich doktorantów [...] w T. na rok akademicki [...] na podstawie zarządzenia rektora nr [...]z dnia [...] lipca 2010r., co stanowiło rażące naruszenie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zobowiązany był bowiem rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę przedmiotowego stypendium doktoranckiego na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, tymczasem jak wyżej wywiedziono ww. zarządzenie nr [...] utraciło moc z dniem 4 listopada 2011 r. a nadto sprzeczne jest z treścią przepisów art. 201 P.s.w. i rozporządzenia z dnia 5 października 2011r. Należy zważyć, iż już przy rozpatrywaniu wniosków doktorantów o przyznanie stypendium doktoranckiego po 1 października 2011 r. Rektor [...] winien stosować przepisy rozporządzenia z dnia 5 października 2011 r., z uwzględnieniem uregulowanego w nim trybu i kryteriów oceny wniosków, które w niniejszej sprawie zostały pominięte. Z twierdzeń skargi wynika pośrednio, na co wskazują zasady logiki, że zarówno przy rozstrzyganiu wniosków za rok akademicki [...], jak i [...] w Uniwersytecie [...] w T. nie stosowano znowelizowanych przepisów tak co do trybu przyznawania stypendiów poszczególnym doktorantom, jak również co do ustalania "limitów" dla poszczególnych jednostek organizacyjnych. Ze względu na powyższe, dla zweryfikowania stwierdzonych w toku rozpoznawania niniejszej sprawy naruszeń prawa w Uniwersytecie [...] w T. oraz wyeliminowania okoliczności mających wpływ na dalsze powstawanie naruszeń, koniecznym było poinformowanie o stwierdzonych istotnych naruszeniach zarówno Rektora Uniwersytetu [...] w T., jak również ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej - również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Przedmiotem kontroli może być również badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego. Zgodnie z przepisem art. 155 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ który otrzymał postanowienie sygnalizacyjne, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie trzydziestu dni sąd o zajętym stanowisku.