II SA/Bd 345/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r., nr 70/2017, znak IBG.6730.65.4.2017, Burmistrz Miasta i Gminy Łasin odmówił R. G. (inwestorowi) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków usługowo-handlowych wraz z wiatami magazynowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] w Ł.. Uzasadniając odmowę organ I instancji podniósł, że nie został spełniony jeden z warunków wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 poz. 778 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p."), zawarty w pkt 1 - tj. aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem planowany budynek handlowo - usługowy miałby mieć powierzchnię zabudowy do 2000 m kw., szerokość elewacji frontowej - 40 m i wysokość 12 m, co znacznie przekraczałoby wielkość średnich wskaźników budynków znajdujących się w analizowanym obszarze, dla których średnia wielkość powierzchni zabudowy wynosi 154,8 m kw., średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,5 m, natomiast wysokość nie powinna przekraczać 9 m. Ponadto analiza zabudowy sąsiedniej bezpośredniej oraz zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji. Z analizy wynika, że na obszarze analizowanym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w sąsiedztwie starego miasta i tworząca urbanistyczną całość. Usługi są prowadzone w części budynków mieszkalnych, bądź w obiektach towarzyszących zabudowie mieszkaniowej i mają charakter lokalnego rzemiosła. Ponadto na działce nr [...] - bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, znajduje się historyczny cmentarz - obecnie Miejsce Pamięci Narodowej. Zgodnie z pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sąsiedztwie Miejsca Pamięci Narodowej nie powinna być prowadzona działalność komercyjna. Ostatecznie organ uznał, że warunek tzw. dobrego sąsiedztwa nie został spełniony. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. nr SKO-72-204/17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Łasin i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zwłaszcza § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). Organ odwoławczy uznał, że: - obszar analizowany został błędnie wyznaczony. Powinien być to obszar wyznaczony w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m, a w rozpatrywanej sprawie szerokość frontu działek wynosi 61,41 m, zatem trzykrotna szerokość to 184,23 m. Wskazał, że granica obszaru analizowanego w kierunku zachodnim została wyznaczona w odległości 92 m, z pominięciem minimalnych odległości. Ponadto granica obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, przebiega przez fragmenty budynków. Na podstawie tak wyznaczonego obszaru analizowanego, nie było możliwe prawidłowe ustalenie cech i funkcji zabudowy; - w analizie w sposób błędny stwierdzono, że nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy, albowiem inwestycja miałaby zostać zlokalizowana w odległości ok. 40 m od zewnętrznej drogi powiatowej. Z kolei część graficzna analizy zawiera określoną linię zabudowy. W ocenie organu odwoławczego naruszono tym samym § 4 ust. 1 rozporządzenia; - nieprawidłowo ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez określenie powierzchni zabudowy inwestycji i średniej powierzchni zabudowy sąsiednich budynków. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do powierzchni działki albo terenu – wskaźnik ten winien mieć wartość procentową; - nieprawidłowo ustalono szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, z pominięciem tolerancji 20% wartości średniej szerokości wynikającej z analizy obszaru, naruszając tym samym § 6 rozporządzenia; - naruszono przepisy postępowania pomijając ustalenia dotyczące konieczności przeprowadzenia ewentualnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem planowana powierzchnia utwardzona wynosić ma 0,68 ha, a ze względu na treść § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ zobowiązany był ustalić faktyczną powierzchnię parkingów. Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza, że planowana inwestycja jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie Pomnika Pamięci Narodowej. Wskazało, że z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 października 2018 r. wynika, iż sąsiadująca z inwestycją działka nr [...] nie stanowi Miejsca Pamięci Narodowej ani nie jest objęta formą ochrony zabytków wymienioną w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z dnia 6 lutego A. R. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie, oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko, przedstawiwszy wywód na temat przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji oraz kompetencji sądu administracyjnego oceniającego legalność takiej decyzji, sprzeciwiająca się podniosła, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie uzasadnia uchylenia decyzji I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania i wymagane jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyła, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winno znaleźć się wyjaśnienie dlaczego organ nie orzekł merytorycznie oraz jakie konkretne okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. W ocenie sprzeciwiającej się obszar analizowany wyznaczony został przez organ I instancji prawidłowo i stanowi on urbanistyczną całość, a jego analiza szczegółowo opisuje stan zainwestowania terenu. Podniosła, że planowana inwestycja, ze względu na swoją funkcję, gabaryty, potencjalne znaczące oddziaływanie na środowisko, umiejscowienie na obszarze bezpośredniego sąsiedztwa cennych kulturowo i społecznie obiektów oraz obszarze ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego miasta, będzie bez wątpienia wyraźnie sprzeczna z istniejącą zabudową. Sprzeciwiająca się zauważyła, że wbrew wywodom organu odwoławczego granice obszaru analizowanego wyznaczono po granicach działek, a zarzut błędnego określenia granicy obszaru w odległości 92 m w kierunku zachodnim z pominięciem szerokości 184,23 m skarżąca uznała za nietrafny z tego względu, że szerokość ta kończy się w połowie dużej jednolitej działki geodezyjnej i włączenie tej działki nie wprowadziłoby do analizy żadnych zmian. Podniosła, że analizy nie wynika, że linia zabudowy nie może być wyznaczona lecz to, że planowana lokalizacja nie może być uznana za zgodną z prawem. Co do zarzutu braku procentowego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy sprzeciwiająca się wskazała, że takie określenie prowadzi do zaburzeń proporcjonalnych pomiędzy zabudową, albowiem wskaźnik ten dla dwóch konkretnych działek procentowo może być równy przy obiektach diametralnie różnych. Sprzeciwiająca się zgodziła się z zarzutem organu odwoławczego dotyczącym braku ustaleń w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, poparła stanowisko organu I instancji co do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję, a także zauważyła, że przedmiotowa sprawa związana jest z pierwotnym zamierzeniem inwestora, dla którego organ I instancji również wydał decyzję odmowną w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Ze względu na wszczęte przez R. R. przed tutejszym Sądem postępowanie sądowe ze skargi na decyzję SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 25 stycznia 2018 r., postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 849/18, tutejszy Sąd oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 23 maja 2018 r. nr SKO-72-106/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 25 stycznia 2018 r., nr SKO-72-204/17. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 1469/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na ww. orzeczenie tut. Sądu. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. podjęto zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 in principio k.p.a.). Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Stronie niezadowolonej z treści decyzji wydanej w powyższym, kasatoryjnym trybie służy sprzeciw wnoszony do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu (art. 64a w zw. z art. 64c §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu odwoławczego została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (u.p.z.p. – przyp. Sądu). W myśl zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego determinuje prawidłowość decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (czy to ich ustaleniu, czy o odmowie ustalenia). Jedynie na podstawie zgodnego z § 3 rozporządzenia wyznaczenia tego obszaru można bowiem przeprowadzić analizę urbanistyczną w zakresie spełnienia wskazanej zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd podziela pogląd, że analiza urbanistyczno-architektoniczna dokonywana w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w tym przedmiocie, toteż jego prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji (wójta - zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) i – co do zasady – organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy dostrzegający wadliwość przeprowadzonej analizy. Koresponduje z takim stanowiskiem pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie tej kwestii – zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy - jedynie przez organ odwoławczy świadczyłoby o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (vide: wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2800/20, z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3139/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dostrzega, że powyższe nie jest zasadą nieznoszącą wyjątków (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17 i zacytowana tam glosa. R. Sawuły do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, publ. OSP 2013/4/41, s. 281), ma ona jednak w pełni uzasadnione zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął bowiem jako szerokość frontu działek objętych wnioskiem wartość 50,6 m, określając zasięg obszaru analizowanego jako trzykrotność tej wartości (151,8 m). Powyższe wynika z treści decyzji oraz części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tymczasem w załącznikach graficznych do ww. analizy (w tabeli "oznaczenia") wskazuje się, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosi 61,41 m, a trzykrotna szerokość – 184,23 m. Jest to niespójne z rysunkiem samych załączników mapowych, niespójne z treścią decyzji oraz częścią tekstową analizy. Niespójności tej nie wyjaśniono też w treści samej decyzji i analizy. Zbyt daleko idącym byłoby jednocześnie kwalifikowanie stwierdzonej niekonsekwencji jako nieistotnej dla sprawy omyłki, a to z uwagi na znaczenie niebudzącego wątpliwości wyznaczenia obszaru analizowanego dla całokształtu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższe stanowi o istotnej luce w ustaleniach faktycznych sprawy, rzutującej na prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a co za tym idzie – przyjętych parametrów zabudowy istniejącej na tym obszarze. Wskazać też należy, że w powyższym zakresie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. II OSK 1469/19. Wskazał tam, że nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego spowodowało wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej (z dnia 7 grudnia 2017 r.) z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o braku dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie (naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) i doprowadziło do błędnych, bo przedwczesnych, ustaleń w zakresie braku możliwości zabudowy działki inwestora. Uchybienie to, w ocenie NSA, ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, a zakres dodatkowych ustaleń jest kluczowy dla jej końcowego wyniku. Zatem ta okoliczność zobowiązywała organ samorządowy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z dnia 7 grudnia 2017 r. Prawidłowo SKO zastosował zatem konstrukcję prawną z art 138 § 2 k.p.a., bowiem w realiach tej sprawy, wbrew zarzutom sprzeciwu, Kolegium nie mogło przeprowadzić postępowania uzupełniającego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Nie zasługuje w tym zakresie na uwzględnienie zarzut sprzeciwiającej się, jakoby błędne określenie granicy obszaru z pominięciem szerokości 184,23 m było nieistotne z uwagi na to, że w kierunku zachodnim szerokość ta kończy się w połowie dużej jednolitej działki geodezyjnej i włączenie tej działki nie wprowadziłoby do analizy żadnych zmian. Sprzeciwiająca nie dostrzega bowiem, że prawidłowe (a więc spójne z danymi wskazanymi w części tekstowej i graficznej analizy) określenie zasięgu obszaru analizowanego ma wpływ nie tylko na zasięg tego obszaru w kierunku zachodnim, ale również w trzech pozostałych kierunkach. To, czy zasięg obszaru analizowanego określony zostanie na trzykrotność wartości 50,6 m, czy 61,41 m (jak wynika z tabeli "oznaczenia" na załącznikach mapowych) ma decydujący wpływ na to, które działki w kierunkach północnym, wschodnim i południowym zostaną objęte analizą. Sąd podziela ponadto stanowisko SKO co do tego, że w decyzji I instancji nieprawidłowo posłużono się wielkościami powierzchni zabudowy w odniesieniu do współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Powyższy wskaźnik nie polega na określeniu powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, ale relacji tej powierzchni do powierzchni działki lub terenu inwestycji. Winien być on zatem określany procentowo. Uczyniono to zresztą w tabelarycznym ujęciu działek leżących na obszarze analizowanym, jednak w części tekstowej analizy, komentując spełnienie ww. parametru, Wójt nie wypowiedział się o procentowym wyrażeniu intensywności zabudowy planowanej inwestycji w relacji do intensywności zabudowy na działkach objętych analizą. Powyższe stanowi drugą z uzasadnionych podstaw zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo wytknął też organ odwoławczy, że organ I instancji winien przeanalizować, czy powierzchnia parkingu do obsługi zamierzonej inwestycji jest na tyle duża, że w sprawie będzie istniał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405). Jak wynika z wniosku, powierzchnia utwardzona wynosić ma ok. 6800 m˛, budzi wskazaną wątpliwość w kontekście § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Sąd nie zgadza się z twierdzeniem SKO, jakoby granice obszary analizowanego poprowadzone zostały po fragmentach budynków. Z załączników graficznych wynika, że objęte obszarem analizowanym działki, przez które jedynie częściowo przebiegała granica tego obszaru, zostały w całości ujęte w analizie, co należy uznać samo w sobie za zabieg prawidłowy. Nie zmienia to jednak konstatacji, że sam obszar analizowany wyznaczony został w zasięgu nieprawidłowym, bo niespójnym w kontekście danych zawartych w części tekstowej i graficznej analizy. Sąd nie podziela też stanowiska SKO co do niekonsekwentnego rozstrzygnięcia przez Wójta kwestii obowiązującej linii zabudowy, a przez to naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z ww. przepisem obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynika, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem, a nie to, że jej nie wyznaczono. Linia ta została naniesiona na załącznikach mapowych jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...], Powyższe zagadnienie samo w sobie nie stanowi podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem organ odwoławczy – odmiennie niż Wójt – uznałby możliwość wyznaczenia linii obowiązującej zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale z zastrzeżeniem, że nowa zabudowa nie musi być realizowana "na" tej linii, ale "do" tej linii (por. w tym zakresie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bd 269/20, dostępny jw.), to winien w tym zakresie rozstrzygnąć merytorycznie. Podobnie ocenić należy wytyk SKO wobec nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej inwestycji. Wójt wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 11,5 m, a więc z uwzględnieniem 20% tolerancji wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia, nowa zabudowa nie powinna cechować się elewacją frontową o szerokości większej niż 13,8 m. Jeżeli organ odwoławczy uważa, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uwzględnić treść § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia (wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy), to winien w tym zakresie rozstrzygnąć co do istoty, a nie przekazywać sprawę organowi I instancji do rozstrzygnięcia wedle wytycznych wynikających z przekonania SKO in meriti. Tak samo rozstrzygnięci co do istoty przez SKO winna podlegać kwestia co do zidentyfikowania przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy w postaci sąsiedztwa Miejsca Pamięci Narodowej. Rozbieżność stanowisk organów obu instancji wynika z oceny tej okoliczności w sposób merytoryczny, nie jest zaś wynikiem niedostatecznie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez Wójta. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a §2 p.p.s.a.