II SA/Bd 345/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie wymagań weterynaryjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Lekarza Weterynarii w [...] na rzecz skarżącej W. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2023r. nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii we [...] (dalej w skrócie: PLW) zobowiązał W. W. (Skarżącą) do: 1. utrzymania drobiu w izolacji od dzików ptaków; 2. przechowywania paszy i ściółki dla drobiu, w sposób zabezpieczający przed kontaktem z gryzoniami i dzikimi ptakami oraz ich odchodami; 3. karmienia i pojenia drobiu w zamkniętym pomieszczeniu lub osłoniętym miejscu w sposób zabezpieczający paszę i wodę przed dostępem dzikich ptaków oraz ich odchodami; 4. utrzymywania czystości i porządku wokół budynków inwentarskich oraz miejsc, w których są przechowywane pasza i ściółka, w tym regularnego wykaszania roślinności i uprzątania pozostałości pasz i ściółki; 5. posiadania planu bioasekuracji uwzględniającego profil produkcji tego gospodarstwa, obejmujący co najmniej: – ustanowienie "czystych" i "brudnych" stref dla osób wykonujących czynności związane z utrzymaniem drobiu, – ustanowienie rozwiązań dotyczących sposobu wprowadzania do gospodarstwa drobiu, pasz, ściółki, materiałów pomocniczych oraz sprzętu i urządzeń wykorzystywanych w chowie i hodowli drobiu, - procedury dotyczące czyszczenia i dezynfekcji pomieszczeń środków transportu i wyposażenia oraz higieny osób wykonujących czynności związane z utrzymaniem drobiu, - procedury w zakresie zwalczania szkodników, - ustanowienie rozwiązań mających na celu rozdzielenie poszczególnych stad drobiu utrzymywanych w gospodarstwie oraz uniknięcie bezpośredniego lub pośredniego kontaktu utrzymywanego drobiu z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego. Organ określił też, że wykonanie czynności zawartych w punktach 1 - 5 powinno nastąpić w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie zobowiązano też Skarżącą do niezwłocznego poinformowania pisemnie organu o fakcie wykonania nakazów. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał : art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1075 – dalej powoływanej jako u.o.z.z."), § 1 ust. 1 pkt 2c-e, pkt 11 i 13 a-c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2022r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2022r., poz. 768 ze zm. – dalej powoływanego jako "rozporządzenie z 31 marca 2022r."), rozdział 3 sekcja 1 art. 10 pkt 1 a, pkt 4 a-b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt (Dz.U.UE.L. z 2016.84.1 ze zm. – dalej powoływanego jako "rozporządzenie 2016/429"), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2022r., poz. 2629 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.i.w."). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącej [...] maja 2023r. oraz [...] sierpnia 2023r., podczas których stwierdzono: - brak szczelności budynków kurników K1, K2, K8, K7 (brak zabezpieczenia w pełnym wymiarze otworów okiennych, ubytki w uszczelnieniu wrót oraz brak szczelności wokół wentylatorów), - wysoką roślinność wokół kurnika K8, w której znajdowały się zbędne przedmioty mogące stanowić miejsce bytowania gryzoni, - brak prawidłowego planu bioasekuracji, który był przedmiotem wcześniejszych kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2023r. i [...] stycznia 2023r. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że opisany stan ww. kurników jako obiektów budowlanych wskazuje, że nie spełniają one warunków określonych w § 1 ust. 1, pkt 2c, pkt 2d, pkt 2 e oraz ust. 2 pkt 11 rozporządzenia z 31 marca 2022r. poprzez brak zabezpieczenia utrzymywanego drobiu w izolacji od dzików ptaków. W ocenie organu taki stan rzeczy wskazuje także, że pasza i ściółka dla drobiu nie jest zabezpieczona przed kontaktem z gryzoniami i dzikimi ptakami, tym samym i pojenie drobiu nie jest prowadzone we właściwy sposób. PLW podniósł także, że w gospodarstwie Skarżącej przeprowadzono wcześniejszą kontrolę w dniu [...] stycznia 2023r. i mimo formułowania zaleceń nadal stan budynków wykazuje nieprawidłowości – co prowadzi do wniosku, że stan taki jest stanem stałym. W odniesieniu do nałożenia obowiązku posiadania planu bioasekuracji organ I instancji powołał brzmienie przepisów art. 10 pkt 1 a pkt 1 b, pkt 4 a i b rozporządzenia 2016/429. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 u.o.z.z. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia wymagań weterynaryjnych uzasadniających nakazanie ich usunięcia, ewentualnie poprzez brak określenia sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień, - § 1 ust. 1 pkt 2 c-e oraz ust. 2 pkt 11 i 13 a-e rozporządzenia z 31 marca 2022r. poprzez uznanie, ze doszło do naruszenia obowiązków określonych w tych przepisach, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak określenia adresata decyzji, niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia (brak konkretnych czynności) i brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (WLW) decyzją z [...] marca 2024r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W jej uzasadnieniu WLP podkreślił, że wystąpienie naruszeń wymagań weterynaryjnych zostało opisane w protokołach kontroli, do których wniesione pojedyncze zastrzeżenia odnoszące się jedynie do 2 spośród 5 kontrolowanych obiektów budowlanych – co w ocenie organu pozwala wnioskować, że Skarżąca zgodziła się z pozostałymi ustaleniami faktycznymi. W ocenie WLW także uzasadnienie prawne kontrolowanej decyzji nie może budzić wątpliwości albowiem powołano w nim szereg przepisów uprawniających, a nawet zobowiązujących do wydania określonej treści decyzji administracyjnej. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał powołanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 8 ust. 1 u.o.z.z. bez powoływania rozporządzeń wykonawczych stwierdzając, że hierarchia źródeł prawa wskazuje na wyższość ustawy nad rozporządzeniem. Odnosząc się do zarzutu braku precyzyjnego określenia nałożonych obowiązków, WLW podniósł, że organy inspekcji weterynaryjnej nie muszą wskazywać technicznych szczegółów, w jaki sposób dany nakaz powinien być zrealizowany. Co więcej, w ocenie organu odwoławczego, formułowanie szczegółów technicznych prowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji w działalność gospodarza Skarżącej. W skardze na decyzję z [...] marca 2024r. Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania, alternatywnie: o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła tez o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. Z art. 140 k.p.a. poprzez brak określenia faktów i dowodów potwierdzających zaistnienie faktów wskazujących na naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 c – e oraz ust. 2 pkt 11 i 13 a-e rozporządzenia z 31 marca 2022r., - art. 8 ust. 1 u.o.z.z. poprzez: uznanie, że wymagania weterynaryjne, których naruszenie uprawnia organ do wydania nakazów i zakazów określonych w tym przepisie dotyczą jakichkolwiek standardów postępowania ze zwierzętami, również nieokreślonych w rozporządzeniu wykonawczym, o którym jest mowa w art. 10 u.o.z.z.; uznanie, że uchybienia w zakresie rozporządzenia z 31 marca 2022r. stanowią naruszenie wymogów weterynaryjnych uprawniających do wydania decyzji w oparciu o art. 8 u.o.z.z.; wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku wskazania, jakie szczególne warunki weterynaryjne właściwe dla działalności prowadzonej przez Skarżącą zostały naruszone, - § 1 ust. 1 pkt 2 c-e oraz ust. 2 pkt 11 i 13 a-e rozporządzenia z 31 marca 2022r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie brak jest przesłanek do uznania, że doszło do naruszenia obowiązków określonych ww. przepisach. W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o jej oddalenie, przedstawiając pogłębioną argumentację w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 u.o.z.z. Na rozprawie [...] października 2024r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska oraz wnioski procesowe. Pełnomocnik Skarżącej dodatkowo wskazał na podtrzymanie zarzutów odwołania odnoszących się do nieprecyzyjnego sformułowania nakazów w decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kierując się ustawowymi kryteriami kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji powołania w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności sąd rozpoznaje zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty procesowe Skarżącej skoncentrowane były na naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak określenia dowodów i faktów wskazujących na naruszenie wymagań weterynaryjnych. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zauważyć należy, że stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. określa zasady oceny dowodów, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nakłada na organy obowiązek przedstawienia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy zastosowały przedstawione wyżej dyrektywy postępowania dowodowego. Stan sprawy został dokładnie wyjaśniony w oparciu o przeprowadzone kontrole w fermie drobiu należącej do Skarżącego. Na nieodpowiedni stan budynków inwentarskich (nieszczelności) i ich otoczenia pracownicy organów inspekcji weterynaryjnej zwracali uwagę podczas kontroli przeprowadzonej [...] maja 2023r. i [...] sierpnia 2023r. – czemu dano wyraz w protokołach kontroli podpisanych przez przedstawiciela Skarżącej. Skarżąca nie przedstawiła też jakichkolwiek dowodów podważających dokonane przez organy ustalenia w tym zakresie. Ustalenia faktyczne sprawy znajdują zatem potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi zaś, powołany przez organ I instancji, art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., zgodnie z którym powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n oraz p, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie. Skarżąca prowadzi działalność nadzorowaną. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 lit. h ustawy, za taką należy uznać działalność w zakresie prowadzenia zakładu drobiu. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy ustaliły także, że przy powadzeniu tej działalności zostały naruszone wymagania weterynaryjne dla niej określone, powodujące zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, a uzasadniające nałożenie na Skarżącą określonych obowiązków. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w należącej do Skarżącej fermie drobiu przeprowadzono kontrole spełnienia wymagań weterynaryjnych w zakresie stosowania środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (co wynika z zakresu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i protokołów kontroli). Podczas kontroli stwierdzono zaś w czterech budynkach inwentarskich nieszczelności (brak właściwego zabezpieczenia otworów okiennych i wrót) oraz brak prawidłowo sporządzonego planu bioasekuracji. Należy podkreślić, iż przytoczone wyżej naruszenia odnoszą się do wymagań weterynaryjnych, które mają na celu ochronę zdrowia publicznego oraz zdrowia zwierząt. Stąd stosowanie się do tych wymogów przez prowadzących działalność nadzorowaną jest istotne z puntu widzenia higieniczno-sanitarnego, mając zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt (w rozpoznawanej sprawie wysoce zjadliwej grypy ptaków). Zgodnie z przepisami rozporządzenia z 31 marca 2022r. (wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 u.o.z.z. – uprawniającego Ministra właściwego do spraw rolnictwa do wprowadzenia nakazów utrzymywania zwierząt w określony sposób w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt na terytorium RP lub jego części) w gospodarstwach utrzymujących drób nakazuje się: utrzymywanie drobiu w izolacji od dzikich ptaków, przechowywanie paszy i ściółki dla drobiu w sposób zabezpieczający tę paszę i ściółkę przed kontaktem z gryzoniami i dzikimi ptakami oraz ich odchodami (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit c-e), utrzymywanie czystości i porządku wokół budynków inwentarskich oraz miejsc, w których są przechowywane pasza i ściółka, w tym regularne wykaszanie roślinności i uprzątanie pozostałości pasz i ściółki (§ 1 ust. 1 pkt 11), posiadanie i wdrożenie (w przypadku gospodarstw utrzymujących więcej niż 350 sztuk drobiu średniorocznie) planu bioasekuracji obejmującego stosowanie środków określonych w § 1 ust. 1 pkt 13 lit a-e. Należy też zwrócić uwagę, że w oparciu o upoważnienie sformułowane w art. 41 ust. 3 u.o.z.z. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie określenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2158), zgodnie z którym chorobą zakaźną zwierząt podlegającą obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju, wymienioną w załączniku nr 2 do ustawy, jest grypa ptaków. Konsekwencją objęcia zakażenia grypą ptaków obowiązkiem zwalczania jest konieczność stosowania wszystkich regulacji ustawy oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie zawartych w jej przepisach upoważnień oraz odnośnych regulacji unijnych wprowadzonych do porządku krajowego. W tych okolicznościach, skoro organ jednoznacznie stwierdził, że Skarżąca nie wywiązała się ze wszystkich wymagań i nakazów określonych ww. rozporządzeniu z 31 marca 2022r., konsekwencją musiało być wszczęcie postępowania na podstawie art. 8 ust. 1 u.o.z.z. ustawy i zastosowanie jednej z sankcji określonej w tym przepisie (nakazu usunięcia uchybień lub nakazu wstrzymania działalności). Biorąc pod uwagę wagę i rodzaj stwierdzonych naruszeń w pełni uzasadnione było wydanie decyzji ograniczającej się do nałożenia obowiązku usunięcia uchybień. Reasumując tę część rozważań, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi odnoszące się do braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji w oparciu o art. 8 ust. 1 u.o.z.z. Sąd uznał natomiast, że o wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia przesądza brak określenia w sposób precyzyjny i możliwy do prawidłowej realizacji obowiązków określonych w punktach 1-5. W tej części zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione. Czynności, do wykonania których Skarżąca została zobowiązana w ww. punktach, stanowią bowiem powtórzenie przez organ I instancji przepisów rozporządzenia z 31 marca 2022r. W ocenie Sądu, ogólnikowość tych obowiązków oraz brak ich odniesienia do istniejących w gospodarstwie warunków (chociażby wskazania konkretnych budynków inwentarskich) rodzi uzasadnione wątpliwości co do ich skuteczności i jednocześnie wywołuje niepewność adresata w kwestii sposobu, w jaki należy wykonać nakazy. Uwaga ta szczególnie odnosi się do nakazu posiadania planu bioasekuracji albowiem z akt sprawy wynika, że Skarżąca plan taki posiada, a w protokołach z kontroli nie wyjaśniono na czym nieprawidłowość sporządzonego planu polega. Brak określenia przez organ, choćby przykładowo, działań niezbędnych dla wyeliminowania stwierdzonej nieprawidłowości (np. sposobu właściwego zabezpieczenia pomieszczeń inwentarskich przed dostępem innych zwierząt niż utrzymywanych w gospodarstwie) prowadzi do sytuacji, że nałożony obowiązek może być uznany za wykonany nieprawidłowo. Inaczej mówiąc, podmiot zobowiązany nie wie, w jaki sposób należy się zachować, aby podjęte działania były wystarczające dla przyjęcia przez organ, że usunięto stwierdzone uchybienia. Tej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy. WLW nie dostrzegł nadto, że w dacie orzekania termin wykonania nakazów nałożonych na Skarżącą już upłynął (termin trzydziestodniowy liczony od daty doręczenia decyzji organu I instancji upłynął z dniem [...] stycznia 2024r.) i nie wyznaczył nowego terminu, co stworzyłoby stronie możliwość wywiązania się z tych obowiązków. Stosownie bowiem do treści art. 130 § 1 i 2 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, zaś jego skuteczne wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z tego względu - pomijając już merytoryczną zasadność wymienionych obowiązków - Skarżąca, z uwagi na wniesienie odwołania, do daty jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nie miała obowiązku wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w tym zakresie, stosownie do art. 16 k.p.a., nadało tej decyzji walor ostateczności z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy, co jednak uczyniło nałożone obowiązki niemożliwymi do wykonania w wyznaczonym terminie. Kwestia terminu wykonania czynności wymagała zatem oceny organu odwoławczego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył zatem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz treść wydanej decyzji. Zaskarżoną decyzją doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie poddającej się wykonaniu. Z powodu omówionych powyżej naruszeń zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składały się: wpis (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł).