II SA/Bd 348/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), w wyniku wszczętego na wniosek D. Z. postępowania, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ulicy D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność D. Z., M. B., M. G. i R. G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. pełnomocnik D. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. D. Jako podstawę prawną wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w postaci obrazy art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie podziału nieruchomości w sposób sprzeczny z tym przepisem oraz trwałą niewykonalność tej decyzji poprzez rozgraniczenie nieruchomości bez uwzględnienia aktualnego przebiegu ścian i przejść, przez co uniemożliwione zostało korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego. Pełnomocnik podniósł, że zaskarżoną decyzję oparto na opinii inż. P. B., który poświadczył nieprawdę w dokumentach, a opinia konstrukcyjna jest nierzetelna, stwierdza okoliczności, które nie miały miejsca i nie mają miejsca, natomiast decyzja wydana na tej podstawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wyjaśnił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z takich przesłanek jest ustalenie, że decyzja została wydana rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zaś kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że zgadza się z wnioskodawczynią, co do tego, że w aktach postępowania znajdują się dwie opinie inż. P. B. określające stan techniczny ścian oddzielenia pożarowego budynku, zawierające sprzeczne informacje co do istnienia w budynku ścian oddzielenia przeciwpożarowego, jednak okoliczność ta świadczy o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił wskazywanych przez wnioskodawczynię rozbieżności. Przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumentacja mogłaby uzasadniać, co najwyżej ocenę decyzji w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem, celem prowadzonego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli decyzji ostatecznej. Powyższa konstatacja aktualna jest również w stosunku do drugiej z przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku. Strona wskazała bowiem, że decyzja Burmistrza C. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Kolegium tej opinii nie podziela, ponieważ ewentualna niewykonalność decyzji nie ma charakteru trwałego. Skarżąca D. Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie zgadza się z dokonanym rozstrzygnięciem. Podtrzymała argumentację podniesioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jej sprzeciw budzi dokonana przez SKO ocena decyzji Burmistrza C. w kontekście przepisów procedury administracyjnej, przejawiającej się stwierdzeniem, że Kolegium nie znalazło powodów, dla których należałoby uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Podkreśliła, że decyzja Burmistrza C. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta spełnia bowiem kryteria z przepisu art. 156 k.p.a., gdyż naruszenie prawa miało charakter rażący. Opinia biegłego B. stanowiła główną, formalną podstawę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Bezkrytyczne przyjęcie opinii biegłego, mimo widocznych jej istotnych braków stanowiło naruszenie przez organ prawa i naruszenie to wywołało sytuację nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W wyniku zaś wydania decyzji podziałowej powstała sytuacja niemożności korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z prawem. Podział przeprowadzono wzdłuż nieistniejących ścian. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium nie znalazło powodów, dla których należałoby uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania ww. decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, skargę na decyzję złożyła D. Z. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Burmistrza C. Organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, zarzuciła: -naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na przyjęciu, że decyzja wydana przez Burmistrza C. spełnia przesłanki wskazane w art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy opinia konstrukcyjna mgr inż. P. B. została sporządzona z naruszeniem art. 271 § 1 kodeksu karnego, tj. przestępstwa poświadczenia nieprawdy, -naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu skargi podtrzymano w całości argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i późniejszym, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie podkreślono, że decyzja Burmistrza C. wypełnia przesłanki nieważności, ponieważ została podjęta w oparciu o art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. opinię konstrukcyjną stanowiącą załącznik do wniosku o podział nieruchomości, która to opinia została sporządzona przez P. B. z naruszeniem art. 271 §1 k.k. tj. w wyniku poświadczenia nieprawdy. Przeciwko P. B. toczyło się postępowanie karne - sygn. akt: [...]. W zaistniałej sytuacji, decyzja Burmistrza C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a skutki powstałe w wyniku tej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania, gdyż doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2014 r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ust. 1 , 2 , 3, 3b , art. 96 ust. 1 i 4 , art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości było prowadzone na wniosek skarżącej oparty o przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wyrażone w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa wynika z naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n. poprzez dokonanie podziału w sposób sprzeczny z tym przepisem. Skarżąca kwestionuje wiarygodność opinii konstrukcyjnej wykonanej przez mgr inż. P. B. dotyczącej technicznego stanu ścian oddzielenia pożarowego, która posłużyła do wydania decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. Powyższy zarzut został powtórzony w skardze przez pełnomocnika skarżącej, który zarzucając naruszenie art. 93 ust. 3b u.g.n. stwierdził, że powyższa opinia konstrukcyjna została sporządzona z naruszeniem art. 271 § 1 kodeksu karnego, tj. przestępstwa poświadczenia nieprawdy. Sąd, odnosząc się do powyżej przedstawionego zarzutu stwierdza, że jest on bezzasadny. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie podważa stanowiska skarżącej, że istnieją dwie opinie inż. P. B. określające stan techniczny ścian oddzielenia pożarowego budynku, czemu wyraz dał organ w uzasadnieniu decyzji I instancji na stronie 6 oraz II instancji na stronie 2. Powyższa nieprawidłowość świadczy niewątpliwie o naruszeniu przepisów postępowania, nie stanowi natomiast przesłanki rażącego naruszenia prawa wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim mieć na uwadze, że skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, której wzruszenie może jedynie nastąpić z poszanowaniem zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że wzruszenie decyzji ostatecznej kreowane jest w oparciu o przesłanki wynikające z ustawy k.p.a. lub ustawach szczególnych. Za bezzasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia prawa z uwagi na popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, czy też posłużenia się opinią określającą stan techniczny ścian oddzielenia pożarowego budynku w sytuacji, nawet, gdy istnieje druga opinia sprzeczna co do przebiegu tych ścian. Po pierwsze nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa). Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji są odmiennymi trybami wzruszania decyzji ostatecznych, których nie można stosować zamiennie. Po drugie naruszenie przepisów postępowania również nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zarzut ten mógłby odnieść zamierzony skutek w postępowaniu głównym, a nie nadzwyczajnym. W doktrynie podkreśla się, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r. II OSK 1212/06). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych) - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12 "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie"). Oparcie zatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania na przyjęciu do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości załącznika do wniosku wydanego w wyniku przestępstwa stanowi również podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a nie do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Za nieuzasadniony należy uznać również drugi zarzut skargi, że decyzja ostateczna obarczona jest wadą, jaką jest jej niewykonalność poprzez rozgraniczenie nieruchomości bez uwzględnienia aktualnego przebiegu ścian, przez co uniemożliwione zostało korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego. W ocenie skarżącej podział został przeprowadzony wzdłuż nieistniejących ścian budynku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że do takiego wniosku doszła skarżąca mając na uwadze kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności opinię konstrukcyjną z przeprowadzonym projektem podziału. W tym stanie rzeczy dopiero skuteczne podważenie tego dokumentu będzie stanowiło podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej, ale w oparciu o przesłanki wznowienia postępowania. To że skarżąca kwestionuje wydaną opinię nie oznacza, że decyzja o zatwierdzeniu podziału jest niewykonalna o charakterze trwałym. Zgodnie z art. 93 ust. 3b u.g.n. jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Skarżąca wykazując dowodem z opinii biegłego, że w miejscu linii podziału w ogóle nie ma ścian na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielących budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części podziału mogłaby podnosić trwałą niewykonalność tej decyzji w uwagi na brak przedmiotu. Z rzutów budynku załączonych do akt sprawy wynika, że istnieją pionowe płaszczyzny (od piwnicy, aż po strych), które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Sporne jest jedynie, czy ściany te są jednocześnie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego tak jak wynika to z opinii konstrukcyjnej załączonej do decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału budynku. Wiarygodność jednak tej opinii pozostaje bez wpływu na przesłankę trwałej niewykonalności decyzji ostatecznej, o czym Sąd wypowiedział się powyżej wyjaśniając podstawy ewentualnego wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako niezasadną.