II SA/Bd 35/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłek pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...].ML. Decyzją z 4 stycznia 2019 r., nr GOPS.5232.420.2018.ML, Wójt Gminy Osięciny przyznał E. S. (skarżącej) zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. (w kwocie 184,42 zł miesięcznie) oraz na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2022 r. (w kwocie 215,84 zł miesięcznie). W uzasadnieniu wskazano, że dziecko skarżącej – Z. S. – legitymuje się orzeczeniem o Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Radziejowie (PZdsON) z 15 grudnia 2018 r., nr N.8321.1.174.2018, którym zaliczono ww. do osób niepełnosprawnych (niepełnosprawność istniejąca od niemowlęctwa) do dnia 1 marca 2022 r. W dniu 27 października 2021 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Radziejowie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 18 października 2021 r., wydał orzeczenie nr N.8321.1.88.2021 o niezaliczeniu Z. S. do osób niepełnosprawnych. Wobec wpłynięcia ww. orzeczenia do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Osięcinach (5 listopada 2021 r.), Wójt – zawiadomieniem z 12 listopada 2021 r. - wszczął postępowanie w sprawie uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z 18 listopada 2021 r. nr GOPS.5232.156.2021.ML, Wójt uchylił w całości decyzję własną z 4 stycznia 2019 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ powołując się na orzeczenie PZdsON z 27 października 2021 r. uznał, że od listopada 2021 r. skarżąca nie jest już uprawniona do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie zostało uchylone orzeczenie o niepełnosprawności jej dziecka z 15 grudnia 2018 r., a wniosek o wydanie nowego orzeczenia skarżąca złożyła w związku z pogarszającym się stanem dziecka. Wskazała, że od orzeczenia z 27 października 2021 r. nie złożyła odwołania, albowiem była przekonana, że poprzednie orzeczenie wciąż obowiązuje. Decyzją z 2 grudnia 2021 r. nr KO.411.2065.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 16 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), organ odwoławczy stwierdził, że wobec przedłożonego organowi I instancji, aktualnego orzeczenia PZdsON z 27 października 2021 r. skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Z orzeczenia wynika bowiem, że dziecko skarżącej nie jest osobą niepełnosprawną. Organ odwoławczy nie zgodził się, jakoby wciąż obowiązywało orzeczenie z 15 grudnia 2018 r. – aktualnym w sprawie jest w jego ocenie orzeczenie z 27 października 2021 r. W skardze na powyższą decyzję E. S. podniosła, że nadal winno przysługiwać jej i jej córce świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazała, że jest samotną matką wychowującą chore dziecko, opisała problemy zdrowotne córki i podkreśliła trudną sytuację materialną rodziny. Podniosła, że została dwukrotnie wprowadzona w błąd – raz przez lekarza w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności córki, a drugi raz przez urzędnika, który zapewnił ją, że mimo nowego orzeczenia zasiłek pielęgnacyjny będzie jej nadal przysługiwał w związku z poprzednią podstawą jego przyznania. Pozostając w związku z powyższym w błędnym przeświadczeniu co do tego, że nadal będzie jej przysługiwać zasiłek, skarżąca nie odwołała się od nowego orzeczenia PZdsON do wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano) zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. niepełnosprawnemu dziecku (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). W myśl art. 3 pkt 9 u.ś.r. ilekroć w ustawie mowa o niepełnosprawnym dziecku - oznacza to dziecko w wieku do ukończenia 16. roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy są jasne. Mocą decyzji Wójta Gminy Osięciny z 4 stycznia 2019 r. skarżącej przyznano zasiłek pielęgnacyjny w związku z opieką nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Radziejowie z dnia 15 grudnia 2018 r. Powyższe orzeczenie wydane zostało na okres do 1 marca 2022 r., co wpłynęło na określenie okresu zasiłkowego ww. decyzji z 4 stycznia 2019 r. do 31 marca 2022 r. Skarżąca ponownie – wnioskiem z 18 października 2021 r. - zwróciła się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, w wyniku czego PZdsON wydał orzeczenie z 27 października 2021 r. o niezaliczeniu córki skarżącej do osób niepełnosprawnych. W związku z powyższą okolicznością, organ I instancji – działając na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. - uchylił decyzję własną z 4 stycznia 2019 r. i odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W ocenie Sądu organy obu instancji nieprawidłowo, bowiem przedwcześnie zastosowały w niniejszej sprawie instytucję uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na wystąpienie – jak należy przyjąć - "innej okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczeń". Organy nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a konkretnie – okoliczności funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch sprzecznych orzeczeń PZdsON w przedmiocie niepełnosprawności dziecka skarżącej. Sytuacja procesowa kontrolowanego postępowania ukształtowała się w ten sposób, że zasadniczy dla rozstrzygnięcia administracyjnego dowód w postaci orzeczenia o niepełnosprawności dziecka dwukrotnie i jednocześnie w sposób sprzeczny poświadcza o istnieniu stanu niepełnosprawności dziecka skarżącej w okresie objętym uchyloną decyzją z 4 stycznia 2019 r. Pierwotne orzeczenie wydane zostało w dniu 15 grudnia 2018 r. na okres do 1 marca 2022 r., zaś przed upływem terminu obowiązywania tego orzeczenia (18 października 2021 r.) skarżąca zgłosiła wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności dziecka. W tym miejscu odwołać należy się do przepisów rozporządzenia ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857 - dalej "rozporządzenie"). § 15 rozporządzenia przewiduje dwa tryby ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, po uprzednim orzeczeniu w tym przedmiocie. Zgodnie z § 15 ust. 1 osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1 (wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności – przyp. Sądu), o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Zgodnie zaś z § 15 ust. 2 w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem (...) o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. W niniejszej sprawie PZdsON nie działał w trybie § 15 ust. 1 rozporządzenia, albowiem wniosek skarżącej złożony został przed terminem opisanym w tym przepisie. Wniosek skarżącej z 18 października 2021 r. należy zatem traktować jako złożony w trybie ust. 2. Zwrócić zatem należy uwagę, że w myśl ust. 3 § 15 rozporządzenia, w przypadku gdy załączona dokumentacja medyczna oraz badanie osoby, o której mowa w ust. 2, przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, nie wskazują na zmianę stanu zdrowia tej osoby, skład orzekający wydaje orzeczenie o odmowie wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że prawodawca nie dopuścił w tym trybie wydania orzeczenia niwelującego skutki obowiązującego jeszcze wcześniejszego orzeczenia. W niniejszej sprawie PZdsON mimo wniosku skarżącej wskazującej na pogorszenie stanu zdrowia córki, z niewyjaśnionych przyczyn nie orzekło "o odmowie wydania orzeczenia o niepełnosprawności", lecz wydało orzeczenie o niezaliczeniu jej do osób niepełnosprawnych. Powyższe dokonało się w okresie obowiązywania orzeczenia z 15 grudnia 2018 r., bez rozstrzygnięcia o jego uchyleniu lub zmianie (zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia powiatowe i wojewódzkie zespoły [...] wydają decyzje w sprawie uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności orzeczeń, o których mowa w § 2). Wobec obowiązywania w inkryminowanym okresie orzeczenia z 15 grudnia 2018 r., zasadniczego dla uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego, zaistniała zatem w sprawie istotna wątpliwość niedostrzeżona przez organy obu instancji i nieuwzględniona w procesie podejmowania rozstrzygnięć. Automatyzm działania organów uchylających decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, wobec powzięcia wiadomości o orzeczeniu z 27 października 2021 r., nie znajduje w tym przypadku uzasadnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności z 15 grudnia 2018 r. nie zostało usunięte z obrotu prawnego, "zastąpiono je" za to nowym orzeczeniem, niekonkretyzującym okresu własnej mocy prawnej. O ile dostrzec należy, że o prawidłowości orzeczenia o niepełnosprawności organ administracyjny, ani tym bardziej sąd administracyjny, nie są właściwymi się wypowiadać (weryfikacja orzeczeń PZdsON należy w instancyjnym toku do zespołów wojewódzkich, a dalej – do sądu powszechnego), to stwierdzić należy, ze czym innym jest kontrola procesowej lub materialnej prawidłowości tego typu aktu, a czym innym ocena jego oddziaływania na kształt postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Nie może uchodzić uwadze zasadniczy wpływ tych orzeczeń na sposób rozstrzygnięcia. Abstrahując zatem od formalnej prawidłowości następczego orzeczenia PZdsON (które w niewiążącej ocenie Sądu winno przybrać formę orzeczenia o odmowie wydania orzeczenia o niepełnosprawności) godzi się stwierdzić, że zwłaszcza w niniejszej sprawie administracyjnej, dotyczącej przecież pozbawienia strony uprawnienia do świadczenia pomocy społecznej – a więc rozstrzygnięcia o skutkach znacząco dolegliwych dla strony znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, organy administracji winny dokonać wnikliwej analizy i przed rozstrzygnięciem podjąć wszelkie możliwe czynności celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, zachodzi uzasadnione podejrzenie podjęcia orzeczenia Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Radziejowie z 27 października 2021 r., w warunkach res iudicata (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną rzeczy osądzonej) oraz z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. Właściwy do orzeczenia w tym zakresie nie jest oczywiście żaden z organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Nie jest jednak wykluczone, a nawet obowiązkiem każdego organu administracji publicznej w przypadku dostrzeżenia takiej wadliwości, winno być zasygnalizowanie tego rodzaju kwalifikowanej wady orzeczenia organowi właściwemu. Organ właściwy (tu Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności – art. 157 § 1 k.p.a.) winien wówczas z urzędu rozważyć wszelkie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia w sprawie niepełnosprawności. Zważyć bowiem przyjdzie, ze zgodnie z zasada wyrażoną w art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Dopiero po wyczerpaniu takiej możliwości konieczne będzie ponowne wnikliwe przeanalizowanie, czy w istocie wydanie nowego orzeczenia o niezaliczeniu do osób niepełnosprawnych dziecka skarżącej winno odnieść skutek względem decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, skoro pozostawało w obrocie prawnym orzeczenia o zaliczeniu dziecka do osób niepełnosprawnych do 1 marca 2022 r. Obowiązkiem organu administracyjnego jest rozpoznanie sprawy w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, jak i załatwienie jej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Winien on także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Musi wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nie sprostały ww. zasadom, decyzję o uchyleniu w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny oparły o wyjętą z szerszego kontekstu sprawy okoliczność wydania orzeczenia o niezaliczeniu córki skarżącej do osób niepełnosprawnych, pomijając, że orzeczenie o zgoła innym rozstrzygnięciu funkcjonuje w obrocie prawnym i stanowi (oraz stanowiło) prawidłową podstawę do przyznania świadczenia pomocowego. Z uwagi na naruszenie wymienionych wyżej przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 u.ś.r. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, uwzględniając w swym rozstrzygnięciu okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch orzeczeń Powiatowego Zespołu ds. Orzeczeń o Niepełnosprawności w Radziejowie, odnoszących się do córki skarżącej, w sposób sprzeczny za ten sam okres zasiłkowy.