II SA/Bd 353/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA L. Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy K. W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów 1. oddala sprzeciw, 2. przyznaje od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata J. W. kwotę [...](dwieście dziewięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Starosta [...] nałożył na S. M. (zwanego dalej "skarżącym") obowiązek zapłaty kwoty [...]zł tytułem należnych kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] maja 2018 r. pojazdu osobowego oraz postępowaniem sądowym w sprawie przepadku pojazdu, w terminie 30 dni od daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] listopada 2010 r. pojazd osobowy na podstawie dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w A. K. nr [...] został usunięty z drogi, w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, z uwagi na kierowanie pojazdem przez osobę znajdującą się w stanie nietrzeźwości i braku możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. Pojazd został usunięty na parking strzeżony, który został wyznaczony na podstawie umowy zawartej pomiędzy Powiatem A. , a stosowną firmą. W chwili wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi jego właścicielem był skarżący. Następnie Komenda Powiatowa Policji w A. K. powiadomieniami z dnia [...] listopada 2010 r., [...] stycznia 2011 r. i [...] lutego 2011 r. trzykrotnie informowała skarżącego o fakcie, iż usunięty z drogi pojazd osobowy pozostaje na parkingu strzeżonym w R.. W dniu [...] marca 2011 r. Starostwo Powiatowe w A. K. otrzymało od Komendy Powiatowej Policji w A. K. dokumentację dotyczącą usuniętego pojazdu, celem realizacji dalszych czynności zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Starosta [...] powiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r. wezwał skarżącego do odbioru pojazdu z parkingu, jednocześnie informując o konsekwencjach jego nieodebrania. W związku z nieodebraniem w/w pojazdu zgodnie z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym Starosta [...] wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. W dniu [...] grudnia 2017 r. Sąd Rejonowy w A. K. wydał postanowienie sygn. akt I [...] orzekając przepadek w/wym. pojazdu na rzecz Powiatu A. i obciążając skarżącego kosztami postępowania. Organ wyjaśnił także, iż na koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdu oraz postępowaniem sądowym składają się należności faktycznie poniesione przez powiat, wynikające z umowy zawartej pomiędzy powiatem, a przedsiębiorcą świadczącym usługi holowania i przechowywania pojazdów oraz koszty sądowe, a mianowicie: kwota [...]zł jako koszt związany z usunięciem pojazdu, kwota [...]zł jako koszt przechowywania pojazdu na parkingu przez 2720 dób w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] maja 2018 r. oraz kwota [...]zł tytułem kosztów sądowych. W odwołaniu skarżący podniósł, iż w przedmiotowych okresach był niepoczytalny z uwagi na przebieg choroby psychicznej, a mianowicie choroby afektywnej dwubiegunowej. W związku z tym, wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza psychiatry na w/wym. okoliczność. Ponadto podniósł, iż w jego ocenie Sąd Rejonowy w A. K. bardzo późno wydał postanowienie o przepadku i dzięki temu prowadząca parking mogła uzyskać jego kosztem nadmierne korzyści finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") decyzją nr: [...] z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej "Kpa" uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło stan faktyczny sprawy oraz przywołało treść przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990, zwana dalej : "u.p.r.d"). W przedmiotowej sprawie wątpliwości SKO wzbudził sposób i zasadność naliczenia opłat z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu osobowego w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] maja 2018 r. SKO wskazało, iż organ I instancji obciążając skarżącego kwotą [...]zł tytułem poniesionych kosztów usunięcia pojazdu oraz kwotą [...]zł tytułem poniesionych kosztów jego przechowywania w żaden sposób nie wykazał w jakiej wysokości koszty te zostały faktycznie poniesione. Organ nie załączył bowiem do akt sprawy żadnych dokumentów w postaci rachunków, faktur wystawionych przez firmę prowadzącą parking strzeżony, które potwierdzały wysokość poniesionych kosztów usunięcia oraz przechowywania przedmiotowego pojazdu. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej tj. uchwały Rady Powiatu w A. K. w oparciu, o którą ustalił stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. W aktach brak jest wreszcie umowy pomiędzy Powiatem A. jako zleceniodawcą, a firmą jako wykonawcą, w której firma ta zobowiązałaby się do odpłatnego świadczenia usługi usuwania, przemieszczania i holowania pojazdów na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez uprawniony podmiot (policję) w latach 2010 - 2018. W ocenie SKO kolejną kwestią wymagającą odniesienia się było ustalenie w jakim zakresie powinny skarżącego obciążać koszty przechowywania w/wym. pojazdu z uwagi na fakt przyczynienia się uczestników postępowania do powstania tych kosztów. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy SKO zauważyło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił, czy koszty przechowywania samochodu przez okres ponad 7 lat są kosztami uzasadnionymi, które winien ponieść skarżący. Organ wyjaśniał, iż w dniu 4 września 2010 r. wszedł w życie znowelizowany przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nowelizacja ta została dokonana ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Wspomnianym przepisem wprowadzono wówczas możliwość wystąpienia starosty do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w ciągu 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Po wejściu w życie tego przepisu Starosta winien zatem niezwłocznie podjąć działania, o których mowa w art. 130a ust. 10 u.p.r.d. (tj. wystąpić z wnioskiem do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] mimo, że w powiadomieniu z dnia [...] maja 2011 r. pouczył skarżącego, iż "wystąpi do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku w/wym. pojazdu, po upływie 30 dni od daty doręczenia niniejszego powiadomienia" następnie przez okres ponad sześciu lat nie wystąpił do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku w/wym. pojazdu. Przez tak długi okres organ nie podjął zatem żadnych działań w zakresie wykonania obowiązków, jakie nakładał na niego omawiany przepis. SKO zauważyło, że wysokie koszty przechowywania pojazdu były wynikiem zarówno niewłaściwego zachowania skarżącego (co skutkowało usunięciem z drogi jego samochodu na parking strzeżony), jak i wieloletniej bezczynności organu w uregulowaniu stanu prawnego tego pojazdu. Naruszenie przez administrację jej powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony. SKO nie zgodziło się z tym, że całe koszty przechowywania od [...] listopada 2010 r. do [...] lutego 2018 r. są normalnym następstwem usunięcia pojazdu skarżącego. W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, dlaczego wniosek do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku samochodu nie został złożony bezpośrednio po upływie 30 dni od doręczenia skarżącemu powiadomienia Starosty z dnia [...] maja 2011 r., tylko dopiero pismem z dnia [...] września 2017 r. Wyjaśnienia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., iż bezczynność organu w zakresie złożenia wniosku o orzeczenie przepadku samochodu spowodowana była sporem kompetencyjnym z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w A. K. nie mają wszakże znaczenia dla wyjaśnienia przyczyn wieloletniej bezczynności organu. Mając zatem na uwadze, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zamieścił w tym zakresie rozważań SKO przyjęło, iż Starosta [...] nie wyjaśnił w powyższym zakresie dokładnie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku jego odpowiedzialności za powstałe koszty związane w przechowywaniem w/w. pojazdu z uwagi na chorobę psychiczną skarżącego, SKO stanęło na stanowisku, że na tym etapie postępowania administracyjnego materia ta nie ma już znaczenia. Okoliczności, na które powołuje się skarżący powinny być bowiem przedmiotem postępowania sądowego dotyczącego przepadku pojazdu osobowego na rzecz Powiatu A. , ponieważ kwestia poczytalności skarżącego wiąże się z dokonywaną przez sąd oceną prawidłowości zawiadomienia skarżącego o możliwości odebrania pojazdu. Na powyższą decyzję sprzeciw do Sądu złożyły skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu. Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). W oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika ,,a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że ,,konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie ,,koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Starosty [...], potraktowało sytuację strony skarżącej, jako nie wyjaśnioną należycie, głównie ze względu na sposób i zasadność naliczenia opłat z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu osobowego w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] maja 2018 r. Ponadto organ odwoławczy słusznie zauważył, że organ I instancji nie załączył do akt sprawy żadnych dokumentów w postaci rachunków, faktur wystawionych przez firmę prowadzącą parking strzeżony, które potwierdzały wysokość poniesionych kosztów usunięcia oraz przechowywania przedmiotowego pojazdu. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej tj. uchwały Rady Powiatu w A. K. w oparciu o którą ustalił stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. W aktach brak jest wreszcie umowy pomiędzy Powiatem A. jako zleceniodawcą a firmą F.H.U. "D. " M. W. z siedzibą w miejscowości R. przy ul. [...] jako wykonawcą, w której firma ta zobowiązałaby się do odpłatnego świadczenia usługi usuwania, przemieszczania i holowania pojazdów na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez uprawniony podmiot (Policję) w latach 2010 - 2018. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 K.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że w dniu 4 września 2010 r. wszedł w życie znowelizowany przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nowelizacja ta została dokonana ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Wspomnianym przepisem wprowadzono wówczas możliwość wystąpienia starosty do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w ciągu 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Po wejściu w życie tego przepisu Starosta winien zatem niezwłocznie podjąć działania, o których mowa w art. 130a ust. 10 u.p.r.d. (tj. wystąpić z wnioskiem do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu). Tymczasem, jak wynika z akt, sprawy Starosta [...] mimo, że w powiadomieniu z dnia [...] maja 2011 r. pouczył skarżącego, iż "wystąpi do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku w/wym. pojazdu, po upływie 30 dni od daty doręczenia niniejszego powiadomienia" następnie przez okres ponad sześciu lat nie wystąpił do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku w/wym. pojazdu. Z tych powodów za uzasadnione uznał organ odwoławczy uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Biorącemu udział w sprawie pełnomocnikowi z urzędu przyznano wynagrodzenie tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 18).