II SA/Bd 355/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 lipca 2006r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanowił odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] 1998 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w T. w sprawie pozwolenia na budowę ulicy W. w T. na odcinku długości 300 m. (od ul. G. do wschodniej granicy C.) wraz z infrastrukturą techniczną, Prezydent Miasta T. zatwierdził projekty budowlane i udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg w T. pozwolenia na budowę ww. inwestycji wskazując szczegółowo jej zakres. Po doręczeniu podmiotom uznanym za strony postępowania, decyzję uznano za ostateczną z dniem 14 października 1998 r. (k. 5 akt organu I instancji). W dniu 31 sierpnia 2005 r. P. Z. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, podnosząc, że bez własnej winy nie wziął w nim udziału. Uzasadniając swój wniosek wskazał, że jest właścicielem działki o numerze geodezyjnym 204, położonej przy nowozbudowanej ulicy W. Wobec upływu 5 lat od momentu, kiedy decyzja została wydana, wnioskodawca wniósł o wydanie orzeczenia, iż będąc stroną postępowania został z niego bezprawnie wyłączony. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta T. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] 2005 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 1998 r. udzielającej pozwolenia na budowę ulicy W. wraz z infrastrukturą techniczną. Organ ustalił, że stosownie do treści obowiązującego w dniu 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...], zarówno działki zajęte pod projektowaną inwestycję, jak też działka wnioskodawcy (nr 204) położone były na obszarze tej samej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem C.74.Kgo 2/2. Opis tej jednostki stanowił, że jest to teren o powierzchni 9,5 ha, a jego przeznaczeniem jest "Nowoprojektowana ulica główna obszarowa czteropasmowa. Zachodni odcinek w parametrach ulicy zbiorczej obszarowej dwupasmowej. Szerokość w liniach rozgraniczających 45 m i 35 m. Do ulicy Zjednoczenia trasa z ruchem towarowym.". Prezydent wskazując, że w momencie złożenia wniosku o pozwolenia na budowę zakres ochrony osób trzecich określał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy w sytuacji, kiedy jego nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] docelowo nie mogła mieć innego przeznaczenia, jak tylko pod kontynuację budowy ulicy W. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości wskazując, że w podobnej do niego sytuacji znajdował się P., który także był właścicielem nieruchomości przyległej do inwestycji, a pomimo to został uznany za stronę postępowania. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego uzasadniona ochrona osób trzecich obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Inwestycja polegająca na budowie drogi naraża osoby mieszkające w jej bezpośrednim sąsiedztwie na negatywne oddziaływanie, w szczególności na hałas i wibracje. Istnieje zatem interes prawny właściciela nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, by uczestniczyć w postępowaniu. Według wnioskodawcy, skoro projekt techniczny inwestycji przewidywał budowę drogi wraz z infrastrukturą techniczną, to właściciele przyległych nieruchomości (w tym wnioskodawca) mieli również interes prawny, by wpływać na szczegółowe rozwiązania techniczne przyjęte przy budowie tej infrastruktury. Gdyby wnioskodawca był stroną postępowania, mógłby wystąpić o nałożenie na inwestora wymagań mających chronić jego i jego rodzinę przed hałasem i wibracjami. Decyzją z dnia [...] 2006 r. (nr [...]) Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta i stwierdził, że ostateczna decyzja tegoż Prezydenta z dnia [...] 1998 r. wydana została z naruszeniem prawa. Powołując się na treść art. 28 kpa oraz utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał, poza inwestorem, także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której miały być wykonywane roboty budowlane. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, P. Z. posiadał przymiot strony, jednakże pozbawiony był możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Wystąpiły zatem w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] 1998 r. upłynęło już ponad 5 lat (ostatnie doręcznie nastąpiło w dniu [...] 1998 r., okres 5-cio letni upłynął zatem 29 września 2003 r.), Wojewoda, powołując się na przepis art. 146 § 1 kpa uznał, że nie może uchylić wspomnianej decyzji zezwalającej na budowę. Na decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego złożyła gmina Miasto T. Miasto zarzuciło, że Wojewoda wskazując, iż stosownie do treści art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – nie wskazał jednocześnie przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać interes P. Z. Zdaniem Miasta interes prawny wnioskodawcy mógłby wynikać z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, odnoszący się do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże trudno mówić o konieczności ochrony interesów prawnych właściciela działki sąsiadującej z projektowaną nieruchomością w sytuacji, gdy działka ta, zgodnie z obowiązującym w dniu decyzji zezwalającej na budowę planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogła być zagospodarowana inaczej jak pod budowę ulicy. Wobec tego postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] 1998 r. nie dotyczyło interesu prawnego P. Z. i nie mógł on być w tym postępowaniu stroną. Miasto zwróciło uwagę, że pomimo ukończenia budowy ulicy W. w roku 2002 r. P. Z., doskonale wiedząc o prowadzonej inwestycji, nie podnosił kwestii jej uciążliwości. Miasto wskazało, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta T. występuje w podwójnej roli: organu administracji architektoniczno – budowlanej (który wydał decyzję z dnia [...] 1998 r. ) oraz reprezentanta gminy Miasta T. – osoby prawnej, która ma interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania. Interes prawny wynika z faktu, że skutkiem stwierdzenia, iż ostateczna decyzja z [...] 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa, może być odpowiedzialność odszkodowawcza gminy Miasta T. na podstawie art. 417 kc. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwaną dalej p.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. np. uch. NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (niepubl.), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. podzielił w całej rozciągłości stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie. Sąd ten, odwołując się do wskazanego orzecznictwa stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W wyroku stwierdzono, że "Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (A. Kabat w komentarzu do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze, 2005). O braku możliwości ochrony przed sądem administracyjnym interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji kiedy na mocy ustawy powierzono organowi tej jednostki właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej, wypowiadali się także przedstawiciele doktryny (por. autorzy cytowani ww. "Komentarzu..." oraz ostatnio – Jan Paweł Tarno w artykule "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", "Państwo i Prawo" z roku 2006, nr 2, str. 13). W niniejszej sprawie występuje opisana wyżej sytuacja. Prezydentowi gminy Miasto T. powierzona została rola organu administracji, który rozstrzygał w postępowaniu wznowieniowym jako organ I instancji. Wobec tego gmina Miasto T., którą Prezydent reprezentuje jako organ tej osoby prawnej – nie może dochodzić swoich interesów prawnych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę – jako niedopuszczalną - należało odrzucić.