II SA/Bd 358/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Jana L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] 2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 358/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz § 1, § 2, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2007 r. Nr [...] wydaną przez Wójta Gminy C. w przedmiocie odmowy przyznania J. L. zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny. Organ I instancji ustalił, iż średnia wysokość szkód w uprawach rolnych poniesionych przez wnioskującego, określona na podstawie protokołu oszacowania szkód wyniosła 29,57%. Natomiast w myśl obowiązujących przepisów ich wysokość winna być na poziomie powyżej 30%, a zatem w przypadku J. L. nie została spełniona przesłanka uprawniająca do przyznania zasiłku celowego. Od niniejszego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył odwołanie. J. L. zakwestionował sposób obliczenia strat i zwrócił uwagę na niewielki procent, jaki brakuje do uzyskania pomocy w formie zasiłku. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, powołując się na brzmienie podanych wyżej przepisów stwierdził, iż zgodnie z protokołem komisji, którego ustaleniami związany jest organ, powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie wyniosła 5,41 ha. Wysokość szkód określono odpowiednio – pszenica ozima (pow. uprawy 2,35 ha - 35% zniszczenia), - jęczmień jary (pow. uprawy 1,0 ha - 35% zniszczenia) - rzepak (pow. uprawy 1,43 ha - 30% zniszczenia). Łączna powierzchnia zniszczonych upraw wynosi 1,6 ha, co stanowi 29,57%, to jest mniej aniżeli przewiduje § 2 ww. rozporządzenia, który stanowi, że pomocy udziela się, jeżeli szkody wynoszą średnio powyżej 30%. Wskazano też, że organ orzekający na podstawie ww. przepisów nie ma uprawnień do ustalenia innych wysokości szkód, aniżeli są podane w protokole, który wnioskodawca podpisał. W skardze do Sądu J. L. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu i zarzucił, że organ oceniając wysokość strat nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie zawiera właściwego uzasadnienia, ograniczając się do przytoczenia treści przepisów. Tym samym sprawa nie została należycie wyjaśniona a wydane decyzje w znacznym stopniu naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozpoznania niniejszej sprawy są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 tegoż rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Organy w swych rozstrzygnięciach odniosły stwierdzone faktycznie szkody w uprawach rolnych do powierzchni użytków rolnych gospodarstwa, utożsamiając tym samym pojęcie "upraw rolnych" z pojęciem "użytków rolnych". Oceniając to stanowisko należy wskazać, iż pojęcie "użytki rolne" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 63, poz. 592). W myśl tego przepisu ilekroć w wymienianej ustawie mowa o użytkach rolnych – należy przez to rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Tożsame unormowanie zawarte zostało w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W "Uniwersalnym słowniku języka polskiego" stwierdza się, iż "użytek" jako pojęcie z dziedziny rolnictwa oznacza "obszar ziemi będący w uprawie albo nadający się do uprawy". Brak jest natomiast w ustawodawstwie definicji legalnej upraw rolnych. Zgodnie z "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" pod red. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003) "uprawa" jako pojęcie z dziedziny rolnictwa może mieć trojakie znaczenie: – przygotowania roli pod zasiew lub sadzenie roślin, obejmującego szereg zabiegów zapewniających roślinom jak najlepsze warunki rozwoju; – cyklu zabiegów od zasiewu lub sadzenia rośliny do momentu zbioru lub zasadzenia rośliny do momentu zbioru, planowej opieki nad wzrostem i rozwojem roślin; – roślin uprawianych na jakimś terenie w celach użytkowych; także: terenu uprawnego tych roślin. Podnieść jednak należy, iż interpretacji pojęcia "uprawy rolne" dokonał Sąd Najwyższy, stwierdzając w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt II CKN 361/04 (publ. OSNC z 2006 r, Nr 1, poz. 9), iż zwrot ten oznacza wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym; stanowiące efekt działalności człowieka, a nie czynników przyrodniczych, ściśle powiązane z produkcyjną funkcją gruntu. Zawarta w powyższym wyroku, trafna zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia językowa nawiązująca do potocznego rozumienia określenia upraw rolnych nie daje podstaw do utożsamiania tychże upraw rolnych z użytkami rolnym", gdyż to ostatnie pojęcie oznacza grunt, obszar gruntu, na którym mogą być prowadzone uprawy rolne, a więc ma szersze znaczenie. Wykładnia ta pozostaje przy tym w zgodzie z brzmieniem § 4 ust. 2 rozporządzenia, w którym mowa o średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym. Przepis ten nie formułuje bowiem na nowo przesłanek przyznania świadczenia, ale jedynie zawiera nakaz, aby kierownik ośrodka pomocy społecznej ustalił średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym w oparciu o określony dowód – protokół oszacowania szkód, wskazany w § 2 pkt 2, który przecież ma zawierać oszacowanie spowodowanych suszą szkód w uprawach rolnych. W istocie zatem § 4 ust. 2 rozporządzenia także zawiera odwołanie się do pojęcia szkód w uprawach rolnych, które to uprawy powstały w efekcie działań rolnika w obrębie jego gospodarstwa rolnego. Za przyjęciem, iż w świetle § 2 pkt 2 rozporządzenia należy średnią wielkość stwierdzonych w uprawach rolnych szkód odnosić do ogólnej powierzchni wyłączenie upraw rolnych, a nie użytków rolnych przemawia również wykładnia celowościowa. Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. Nr 64, poz. 593; z późn. zm.). W przypadku suszy trudną sytuacją jest fakt, iż w wyniku suszy środki, które rolnik był w stanie zainwestować w celu uzyskania dochodów nie zwrócą się, bo plony mogące podlegać sprzedaży uległy drastycznemu zmniejszeniu. Innymi słowy – istotne jest ile faktycznie w stosunku do zainwestowanych środków rolnik stracił, powiększając swoje zobowiązania podjęte w związku z inwestycją. Trudnej sytuacji związanej z istniejącymi zobowiązaniami może nie być w stanie przezwyciężyć, jako że uprawy rolne w warunkach klimatycznych panujących w Polsce przynoszą plon (a tym samym przychód) zasadniczo raz do roku. Reasumując stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak organ I instancji, dokonało błędnej wykładni § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., wskutek czego odniosło oszacowane straty w uprawach do ogólnej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego zamiast do ogólnej powierzchni upraw rolnych, które znajdowały się w tym gospodarstwie, co miało istotny wpływ na obliczenia średniego procentu szkód, a tym samym na treść rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu należy uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie rozstrzygnąć sprawę, przyjmując jako poziom odniesienia dla oszacowania procentu szkód – ogólną powierzchnię zajętą pod uprawy w roku 2006 w gospodarstwie rolnym skarżącego. Nadmienić trzeba, że przy orzekaniu muszą być uwzględnione ustalenia wynikające z protokołu komisji do spraw oszacowania szkód stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., chyba że z inicjatywy skarżącego za pomocą wskazanego przez niego środka dowodowego zostanie przeprowadzony dowód przeciwko treści tegoż protokołu (art. 76 § 3 k.p.a.). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.