II SA/Bd 359/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. sp. j. S. w T., P. sp. j. C. w T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta T. orzekł na rzecz P. Sp. j. C. z siedzibą w T. i T. Sp. j. S. z siedzibą w T. o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego decyzją Wojewody K. z dnia [...] znak [...] za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. położonej w T. działki nr [...] o pow. [..] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej [...]. Od w/w decyzji Prezydenta Miasta T., P. Sp. j. C. i T. Sp. j. S., pismem z dnia 9 listopada 2009 r., złożyły za pośrednictwem Prezydenta Miasta T. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Uznając się za niewłaściwym do rozstrzygnięcie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przekazało w/w odwołanie według właściwości Wojewodzie K. Pismem z dnia 26 marca 2010 r. znak [..] Wojewoda K. poinformował strony o rozpatrywaniu złożonego odwołania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. j. C. i T. Sp. j. S: o ponowne rozpatrzenie sprawy przekazania według właściwości Wojewodzie K. odwołania z dnia 9 listopada 2009 r., orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia o przekazaniu z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego od w/w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w dniu 12 kwietnia 2010 r. wpłynęło do niego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] i, że dopiero z tym dniem powziął informację, że Kolegium przekazało mu wraz z aktami sprawy odwołanie P. Sp. j. C i T. Sp. j. S. z dnia 9 listopada 2009 r., bez informacji że postanowienia z dnia [...] o przekazaniu według właściwości jest nieostateczne Nie mając więc wiedzy, że postanowienie o przekazaniu wskazanego odwołania zostało zaskarżone, Wojewoda przystąpił do rozpatrzenia przekazanego mu odwołania, informując o tym strony postępowania pismem z dnia 26 marca 2010 r. Uznając więc, że na skutek otrzymania niestatecznego postanowienia o przekazaniu według właściwości z dnia [..], nie miał legitymacji procesowej do rozpatrywania odwołania z dnia 9 listopada 2009 r., Wojewoda stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, istniejące jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, o której organ nie wiedział z chwilą jego podjęcia. Dlatego też prowadzone w tym zakresie postępowanie odwoławcze należało, jak wskazał organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa umorzyć jako bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia [...] o sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania wniosku Wojewody K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą K. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania z dnia 9 listopada 2009 r., wskazał Wojewodę K. jako organ właściwy do rozpatrzenia wskazanego środka odwoławczego. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Wojewody K. z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, P. Sp. j. C. i T. Sp. j. S. wnieśli odwołanie od tej decyzji do Ministra Infrastruktury. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego poprzez błędne uznanie, iż prowadzone w sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe, wnieśli o jej uchylenie. W efekcie wniesionego odwołania, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody K. z dnia [..], wskazując iż zaskarżona decyzja Wojewody K. jest decyzją organu II instancji, w związku z czym wbrew błędnemu pouczeniu zawartemu w decyzji, nie służy na nią środek odwoławczy w postaci odwołania do Ministra Infrastruktury, lecz skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. Wojewoda K. zawiadomił strony, iż rozpatruje odwołanie z dnia z dnia 9 listopada 2009 r. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania. W związku z postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...} stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody K. z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, P. Sp. j. C. i T. Sp. j. S. wnieśli na wskazaną decyzję, pismem z dnia 22 lutego 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżących, w świetle w/w postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] uznającego Wojewodę K. za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], organ II instancji powinien był wydaną wcześniej decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego uchylić i przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżących. W sprawie bowiem postanowienie z dnia [...] o przekazania odwołania według właściwości Wojewodzie K., ostatecznie zostało utrzymane w mocy, i jako nie wyeliminowane z obrotu prawnego wywołuje skutki w nim określone. A zatem, zdaniem skarżących, chybione jest twierdzenie organu II instancji, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i, że nie było możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżących, jako że ostatecznie utrzymana została legitymacja organu II instancji do prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie. W związku z tym skarżący stwierdzili, że organ II instancji skarżoną decyzją rażąco naruszył art. 105 § 1 kpa, albowiem umorzenie postępowania odwoławczego mimo istnienia przedmiotu postępowania, zakończyło bieg postępowania na etapie postępowania przed organem I instancji i tym samym pozbawiło ich ustawowego prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Ponadto skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez umieszczenie w skarżonej decyzji błędnego pouczenia w zakresie przysługującego im środka zaskarżania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji stwierdza, iż nie odpowiada ona prawu, z uwagi na dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 105 §1 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 138 kpa można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji wydane zostało na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa, dlatego też należało rozstrzygnąć czy w sprawie tej zaistniały podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowania odwoławcze. Należy wyjaśnić, że wskazany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, w związku z tym aby je określić należy odwołać się w tym zakresie do treści art. 105 kpa. Przywołany artykuł wyznacza przesłanki obligatoryjne i fakultatywne umorzenia postępowania administracyjnego. I tak, w myśl § 1 art. 105 kpa organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Fakultatywnie zaś organ może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne interesem społecznym (art. 105 § 2 kpa). W zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, wskazując że na skutek otrzymania postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości z dnia 4 lutego 2010 r. i nie mając wiedzy o jego nieostateczności, podjął czynności w sprawie i przystąpił do rozpatrywania odwołania skarżących, mimo iż z uwagi na tą okoliczność, tj. nieostateczność postanowienia o przekazaniu nie miał legitymacji procesowej do jego rozpatrywania. Przystępując do oceny zasadności przytoczonego stanowiska organu odwoławczego i tym samym legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wystąpienia w sprawie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, należy w pierwszej kolejności pokreślić, iż bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania administracyjnego (sprawę administracyjną), określonych w art. 1 pkt 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tegoż postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 kpa), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Na tle art. 1 pkt 1 kpa możemy wyróżnić następujące przesłanki konstruujące postępowania administracyjne (sprawę administracyjną będącą jego przedmiotem), tj. typ organu stosującego normę prawną, właściwość organu, charakter sprawy indywidualnej będącej przedmiotem postępowania oraz rodzaj rozstrzygnięcia. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby droga administracyjna była dopuszczalna i jednocześnie istniał przedmiot postępowania. Celem więc rozstrzygnięcia, czy w przedmiotowej spawie, wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, należy rozstrzygnąć sporną między stronami kwestię istnienia elementu przedmiotu postępowania w postaci właściwego do rozpoznania sprawy indywidualnej organu administracji publicznej. W ocenie Sądu, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w świetle obowiązującym przepisów prawa Wojewoda K. był organem niewłaściwym do podjęcia czynności procesowych odnośnie wniesionego przez skażonych odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, a więc że z chwilą podjęcia tych czynności nie istniał żaden z elementów obligatoryjnych kształtujących sprawę administracyjną (przedmiot postępowania) z art. 1 pkt 1 kpa. Zgodnie bowiem z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zatem skoro Wojewoda K. był organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżących, co ostatecznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...], to tym samym nie ma podstaw prawnych do twierdzenia o braku jego legitymacji w tym zakresie. Okoliczność zaś, że postanowienie o przekazaniu mu sprawy według właściwości nie było w momencie podjęcia przez niego pierwszych czynności w sprawie ostateczne, nie powodowała utraty przez ten organ przymiotu organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, a tym samym nie tworzyła przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Taka sytuacji zaistniałaby jedynie w sytuacji, gdyby organ ten nie został ostatecznie uznany za organ właściwy w sprawie w wyniku rozpatrzenia sporu o właściwość, czy też w efekcie ponownego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie w wyniku rozstrzygnięcia zażalenie skarżących na postanowienie o przekazaniu według właściwości. Orzeczenia te oznaczałyby bowiem, że organ odwoławczy nie był od początku organem właściwym w sprawie. Skoro więc w niniejszej sprawie tak sytuacja nie miała miejsca, a Wojewoda K. był od samego początku organem właściwym w świetle przepisów prawa do rozstrzygnięcia odwołania skarżących, i jednocześnie istniały w sprawie pozostałe przesłanki z art. 1 pkt 1 kpa, konstruujące przedmiot postępowania, to tym samym za niezgodne z prawem, bo naruszające art. 138 § 1 pkt 3 kpa, art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa, należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym stanie rzeczy zaszła konieczność uchylenia niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.