II SA/Bd 359/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [..] Inspektora [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. II SA/Bd 359/25 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. nr rej.: [...] Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa protokołu kontroli nr rej. [...] wraz z załącznikami. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniach [...].2024 r. inspektorzy pracy przeprowadzili kontrolę u przedsiębiorcy [...] w B.. Kontrola została udokumentowana protokołem nr rej. [...]. W dniu [...] grudnia 2024 r., w toku zapoznawania z treścią ustaleń kontrolnych, Zastępca Dyrektora Zakładu B. Szef Produkcji złożył wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa protokołu kontroli nr rej. [...] wraz z załącznikami (wniosek stanowi załącznik nr [...] do protokołu). Organ, w piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. poinformował stronę, że wniosek nie może być uwzględniony. W dniu [...] stycznia 2025 r. wpłynęło kolejne pismo strony, zawierające żądanie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie aktu administracyjnego. Organ w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek strony o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa protokołu kontroli opiera się na przepisie art. 31 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 97 ze zm.), który stanowi, że protokół kontroli powinien zawierać m.in.: na wniosek podmiotu kontrolowanego wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Powyższy przepis nie formułuje żadnych wymogów co do procedury. Bezkrytyczne uwzględnienie go i objęcie tajemnicą całości protokołu kontroli prowadziłoby do naruszenia prawa, mianowicie Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle przepisów ww. ustawy Państwowa Inspekcja Pracy należy do podmiotów zobowiązanych do jej udostępniania. W szczególności, informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowi dokumentacja pokontrolna. Kontrolowany podmiot składając wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa ustaleń zawartych w protokole kontroli, winien przede wszystkim wskazać konkretne zapisy, które tę tajemnicę stanowią. Wykluczone jest objęcie tajemnicą całości protokołu, ponieważ zawiera on także informacje powszechnie dostępne. Organ podkreślił, że przepisy prawa, w szczególności art. 31 ust. 2 pkt 14 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie przewidują wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zażalenie od ww. postanowienia złożyła [...] wnosząc o uchylenie postanowienia i przeprowadzenie postępowania w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona wskazała na naruszenie obowiązku przedstawienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i ustalenia stanu faktycznego. W opinii strony doszło do nierozpoznania istoty sprawy, niezgodnego z prawem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. oraz narażenia tajemnicy przedsiębiorstwa na ujawnienie osobom trzecim. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r. znak: [...], na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Inspektor Pracy, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że treść żądania strony nie wypełnia ustawowych przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy. Strona nie wskazała bowiem konkretnych zapisów naruszających tajemnicę przedsiębiorstwa lecz zażądała objęcia nią całości protokołu. W zażaleniu strona skonkretyzowała żądanie, wskazując części protokołu oraz załączniki, które jej zdaniem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podtrzymała jednak żądanie objęcia tajemnicą całości protokołu kontroli. Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 14 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, protokół kontroli powinien zawierać: m.in. na wniosek podmiotu kontrolowanego - wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zasadności odmowy wszczęcia postępowania. Cytowany przepis art. 31 ust. 2 pkt 14 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje prowadzenia postępowania administracyjnego w kwestii objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa ustaleń zawartych w protokole. Należy przyjąć, że rozstrzygnięcie w tej materii stanowi element postępowania kontrolnego inspektora pracy. Skoro zatem strona domagała się wydania aktu, należało wydać postanowienie o odmowie. Zaistniała bowiem druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Brak podstawy prawnej dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi przyczynę, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Inspektor Pracy złożyła [...]. wnosząc o uchylenie postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z [...] marca 2025 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem z [...] stycznia 2025 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie istotnej argumentacji strony dotyczącej charakteru, treści i kontekstu przedstawionych dokumentów. Organ ograniczył się do ogólnikowego potraktowania twierdzeń wnioskodawcy, pomijając analizę konkretnych załączników i ich powiązania z wewnętrznymi procesami, strategią technologiczną oraz strukturą organizacyjną spółki, 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przez sporządzenie uzasadnienia w sposób ogólnikowy i pozbawiony odniesienia do istotnych faktów przytoczonych przez stronę we wniosku. Organ nie wyjaśnił, dlaczego poszczególne dokumenty, których objęcia ochroną odmówiono, nie spełniają przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa, 3. naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez zawężającą wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa i pominięcie kontekstu organizacyjnego, technologicznego i konkurencyjnego przedsiębiorcy, a także nieuwzględnienie opisu sposobów ochrony informacji przedstawionych we wniosku oraz poprzez błędne zastosowanie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Nadto, organ zignorował wskazane we wniosku argumenty dotyczące wartości gospodarczej objętych dokumentów, nie zbadał, czy informacje te są znane osobom trzecim i powszechnie dostępne, a także nie odniósł się do tego, w jaki sposób skarżąca je chroni - mimo że środki ochrony zostały we wniosku jednoznacznie opisane. Organ przyjął, że dane te "nie stanowią tajemnicy", nie podając podstawy faktycznej i prawnej takiej kwalifikacji. Działanie to prowadzi do naruszenia zasady legalizmu oraz zasady ochrony interesu gospodarczego przedsiębiorcy, 4. naruszenie art. 31 ust. 2 pkt 14 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez błędne zinterpretowanie kompetencji inspektora pracy w zakresie rozpoznawania wniosku dotyczącego objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa treści zawartych w protokole kontroli oraz jego załącznikach, 5. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.): a) poprzez wydanie nieczytelnego, miejscami polemicznego pisma (z [...] marca 2025 r.), które nie spełnia wymogów decyzji, mimo wywoływania skutków prawnych w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa; b) poprzez doręczenie pisma z [...] marca 2025 r. przed doręczeniem postanowienia z [...] marca 2025 r., co pozbawiło stronę możliwości ustalenia, które z tych rozstrzygnięć jest wiążące oraz jakiego środka zaskarżenia użyć, 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które doprowadziło do faktycznego pozbawienia skarżącej możliwości obrony jej praw, 7. naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niepozwalający stronie na zrozumienie motywów rozstrzygnięcia oraz podjęcie skutecznej obrony, 8. naruszenie innych przepisów postępowania: a) o właściwości organu - brak jednoznacznego ustalenia, który organ faktycznie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie; b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności co do zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa oraz charakteru poszczególnych dokumentów, a także poprzez pominięcie przeprowadzenia oceny dowodów, które zostały dołączone do wniosku strony; c) brak ustalenia stanu faktycznego oraz brak dokumentacji potwierdzającej przyjętą przez organ kwalifikację informacji jako niepodlegających ochronie. 9. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. - organ bezzasadnie zastosował przepis pozwalający na odmowę wszczęcia postępowania, mimo że treść wniosku skarżącej jednoznacznie wskazywała na potrzebę merytorycznego rozpoznania sprawy; 10. naruszenie art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w piśmie z [...] marca 2025 r. bez nadania mu formy decyzji lub postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie objęcia protokołu kontroli tajemnicą przedsiębiorstwa. W sporze strona skarżąca stanęła na stanowisku, że organ wadliwie zaniechał wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w tym zakresie. Natomiast w ocenie organu, wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne z uwagi na brak normy prawnej dającej organom podstawę do wydania orzeczenia w tym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie, Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] marca 2025 r. znak: [...], na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Inspektor Pracy, utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2025 r. nr rej.: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa protokołu kontroli nr rej. [...] wraz z załącznikami. Inspektor pracy, w okresie od 31 lipca do [...] grudnia 2024 r. przeprowadził u strony skarżącej kontrolę, zakończoną sporządzeniem protokołu nr rej. [...]. Po otrzymaniu protokołu strona skarżąca wniosła o objęcie tego protokołu (wraz z załącznikami) tajemnicą przedsiębiorstwa, motywując to ochroną poufnych informacji należących do spółki. Skarżąca ponowiła żądanie o formalne wszczęcie postępowania w przedmiocie objęcia materiałów pokontrolnych tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, że skarżąca we wniosku nie wskazała konkretnych fragmentów protokołu stanowiących tajemnicę. Organ argumentował, że brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia z zastosowaniem normy prawa materialnego dającej kompetencje organowi dokonania tej czynności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: - gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, - gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Sąd zwraca uwagę, że w każdym przypadku złożenia wniosku, właściwy organ przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wszczęcia postępowania, powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując na brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 2 pkt 14 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, protokół kontroli powinien zawierać: m.in. na wniosek podmiotu kontrolowanego - wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie, należy podzielić stanowisko organów odnośnie zasadności odmowy wszczęcia postępowania. Cytowany przepis art. 31 ust. 2 pkt 14 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje prowadzenia postępowania administracyjnego w kwestii objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa ustaleń zawartych w protokole kontroli. Brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i wydania decyzji. Sąd podkreśla, że głównym zadaniem protokołu kontroli jest bowiem dokumentowanie przebiegu oraz ustaleń kontroli. Przepis art. 31 określa formę, sposób oraz obligatoryjne elementy treści protokołu. Protokół nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, protokół nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., II FSK 1504/10, Lex nr 602144). Jednakże taki stan rzeczy nie wyklucza możliwości jego podważenia. Podmiot kontrolowany ma bowiem możliwość zgłaszania umotywowanych zastrzeżeń do protokołu, składania dodatkowych wyjaśnień, albo też skorzystania z prawa odmowy podpisania protokołu. Skoro zatem strona domagała się wydania aktu administracyjnego, a więc wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego, należało wydać postanowienie odmowne. Zaistniała bowiem druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Brak podstawy prawnej dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia treści protokołu kontrolnego niewątpliwie stanowi uzasadnioną przyczynę, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy w sposób bezwzględny zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jako niezgodne z prawem zakwalifikowane zostanie ich działanie zarówno, gdy jest ono sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów, jak i wówczas, gdy nie znajdowało ono podstawy prawnej (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opubl.: LEX/el. 2022). Skoro organy administracji publicznej mogą tylko tyle na ile pozwalają im obowiązujące przepisy prawa, to nie jest dopuszczalne również wszczęcie postępowania administracyjnego, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem Sądu, na tle zaistniałego stanu faktycznego, niemożliwe było wydanie przez organy orzeczenia merytorycznego we wskazanym zakresie - objęcia protokołu tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem zasadnie organy wywiodły, że podstaw takich nie dają ani przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, ani kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.