II SA/Bd 360/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Grzęda (spr) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne usunięcie drzew oddala skargę II SA/Bd 360/04 UZASADNIENIE Decyzją z [...] 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. znak: [...] z dnia [...] 1999 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] zł, za nielegalne usunięcie drzew z działki nr [...] w B. orzekło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. W uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazano, iż decyzją Wójta Gminy W. z [...]1999 r. nałożono na A. K. karę pieniężną za nielegalne usunięcie drzew z dzierżawionej działki nr [...] w B., stanowiącej własność Agencji Rolnej Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji wpłynęło po terminie wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T/ z dnia [...] 1999 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia (sygn. akt II SA/Gd 1019/99/s/). Podniesiono również, że decyzją z [...] 2003 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] 2003 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wnioskiem z dnia [...] 2003 r. A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] 1999 r. zarzucając, że nie został poinformowany o oględzinach działki nr [...]. Wskazał, iż uniemożliwienie uczestniczenia w oględzinach zostało dokonane z naruszeniem art. 10 kpa, co w konsekwencji stanowi, jego zdaniem, rażące naruszenie prawa. W jego ocenie w trakcie oględzin ustalono niezgodne ze stanem prawnym granice działki nr [...] oraz niezgodnie ze stanem faktycznym wycięcie drzew przez niego. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 11.08.2000 r. III SA 1935/99; wyrok NSA z 9.03.2000 r. I SA/Ka 1582/98; wyrok NSA z 4.03.1999 r. II SA 1918/98, wyrok NSA z 12.12.1999 r. III SA 481/88). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu może być przesłanką jego wznowienia, co potwierdza orzecznictwo NSA (wyrok NSA z 6.10.2000 r. V SA 326/00; wyrok NSA z 1.07.1999 r. IV SA 595/99; wyrok NSA z 17.08.1999 r. II SA/Gd 1704/97). Zarzut strony o niebraniu udziału w postępowaniu nie może stanowić podstawy do uznania, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano ponadto, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie dotkniętej taką wadą decyzji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa. Pismem z dnia [...] 2004 r. A. K. złożył wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez ustalenie, że decyzja ostateczna Wójta Gminy W. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, 2) naruszenie prawa formalnego przez ustalenie i przyjęcie pozostającej w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym sprawy okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy że strona odwołująca miała możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów przed wydaniem wskazanej decyzji Wójta Gminy w związku z dokonanym przez ten organ pouczeniem stron w sprawie zapoznania się z aktami sprawy, 3) naruszenie prawa formalnego przez nieuwzględnienie żądania strony odwołującej przeprowadzenie wnioskowanych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. A. K. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia wskazano, iż z zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 kpa wynika, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych wynika, że postępowanie w przedmiocie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym i wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa przedstawione przez A. K. zarzuty są przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, a nie przesłanką stwierdzenia nieważności administracyjnej w trybie art. 156 kpa. Ustawodawca przewiduje dwa odrębne tryby dla wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych – tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności. Każdy z powyższych trybów posiada enumeratywne wymienienie przesłanki, których ziszczenie powoduje możliwość zastosowania danego trybu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. W uzasadnieniu skargi powołał się na argumenty tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku z 19 stycznia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności naruszenia art. 81 kpa, polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu przez Wójta Gminy wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołało się na argumenty tożsame z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę jako niezasadną należało oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Przepis art. 16 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. "Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (...) Formalna strona zasady ogólnej trwałoś i decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione nową decyzją (patrz. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 123). Od reguły tej są jednak wyjątki wskazane w zdaniu drugim art. 16 § 1 kpa, a mianowicie w przypadkach przewidzianych w kpa decyzja ostateczna może być wzruszona: − Przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną, − Przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Uchylając decyzję organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, − Przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, np. w razie rażącego naruszenia prawa, − Przez uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie przepisów szczególnych. (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz 2003 r.) Wskazać również należy na przepis art. 138 kpa, który zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w niniejszym przepisie. Organ odwoławczy w myśl art. 138 kpa wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa tak jak w niniejszej sprawie. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Sąd podziela również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., iż zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa przedstawione przez A. K. zarzuty są przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, a nie przesłanką stwierdzenia nieważności administracyjnej w trybie art. 156 kpa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego w art. 145 § 1 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przy sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego też względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).