II SA/Bd 360/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007r. sprawy ze Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do rowu melioracyjnego oczyszczonych ścieków z gminnej oczyszczalni 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II SA/Bd 360/07 UZASADNIENIE Decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Starosta Powiatowy w Ś. na podstawie art.122 ust. 1 pkt 1, art.127 ust. 1, 3, art.128 ust. 1 pkt 4, 9 i ust. 2 pkt 3, art. 131 ust. 1, 2, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), par. 4 ust. 2 pkt 2a i par. 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 168 poz. 1763) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku Spółki Komunalnej "B." z P. – uchylił z dniem [...] 2007 r. w całości decyzję Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] 2004 r. o udzieleniu Spółce Komunalnej "B." pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni komunalnej w P. oraz udzielił na czas oznaczony, tj. od 1 października 2007 r. do 1 października 2010 r., gminie P. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do rowu melioracyjnego, położonego w zlewni Strugi [...], oczyszczonych ścieków z gminnej oczyszczalni w P., w ilości łącznej Qsrd = 700 m3/d, Qmaxh = 70 m3/h, pod określonymi warunkami oraz uchylił z dniem 30 września 2007 roku decyzją Starosty Ś. znak: [...] z dnia [...] 2004 roku. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia Spółka Komunalna "B." Sp. z o.o. w P. wniosła o korektę i uzupełnienie ww. decyzji Starosty Ś. w zakresie jej ust. III pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b, powołując się na zapisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz substancji szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984). Spółka podniosła, że w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia podane są najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń lub minimalne procenty redukcji zanieczyszczeń, oczyszczonych ścieków bytowych i komunalnych, wprowadzanych do wód i do ziemi, dla oczyszczalni ścieków o przepustowości od 5000 do 9999 RLM dla podstawowych wskaźników zanieczyszczeń tj. BZT5, ChZT i zawiesiny ogólnej określono wartości graniczne liczbowe oraz alternatywnie procentowe. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki Komunalnej "B." Sp. z o.o. w P. decyzją z dnia [....] 2007 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskaźników zanieczyszczeń i orzekł w tym zakresie wskazując inne parametry, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż przytoczone przez Starostę Powiatu Ś. w podstawie prawnej rozporządzenie jest nieaktualne i nie było już w obiegu prawnym w chwili wydawania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz substancji szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984) w załączniku nr 1 specyfikuje dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń lub minimalne procenty redukcji zanieczyszczeń dla oczyszczonych ścieków komunalnych wprowadzanych do wód i do ziemi i różnicuje wymogi jakościowe w zależności od wielkości oczyszczalni, wyrażonej w RLM. Dla przedmiotowej oczyszczalni, mającej po rozbudowie obsługiwać 9020 RLM, przy wskazanym odbiorniku ścieków należało zastosować odpowiednie wymagania wynikające z wym. aktualnego rozporządzenia. W skardze wniesionej do Sądu Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jako niezgodnej z ustawą Prawo wodne oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Ponadto skarżąca wskazała, iż ścieki oczyszczane na oczyszczalni w P. są mieszaniną ścieków bytowych oraz przemysłowych, stąd w decyzji powinny zostać uwzględnione wymogi określone w § 4 ust. 2 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska. Przepis ten (wydany na podstawie delegacji określonej w art. 45 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego) stanowi, że ścieki komunalne inne niż bytowe wprowadzane do wód nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, które są określone w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia. Wojewoda usuwając z decyzji dopuszczalne wartości OWO, NNH4, NNO3, NNO2, NOG, P naruszył powyższy przepis. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarówno decyzja Starosty Powiatu Ś., jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 122 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód; które zgodnie z art. 127 wskazanej ustawy wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony, a w sprawach pozwoleń na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat. Należy podkreślić, iż do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie Prawo wodne stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w przypadku pozwoleń na korzystanie ze środowiska, również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) w zakresie wynikającym z jego art. 181 ust. 2 i 3. Oznacza to, że również w niniejszej sprawie, która była podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stosuje się przepisy kpa, a zatem stosuje się także zasady w nim wyrażone, w tym art. 107 § 1 kpa określającego, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie trudno przyjąć, aby warunek prawidłowo powołanej podstawy prawnej został spełniony, gdyż z treści rozstrzygnięcia wynika, iż decyzja Starosty Powiatu Ś. jest decyzją wydaną w oparciu, o art. 155 kpa, gdyż odnosi się do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie której storna nabyła prawo. Prawidłowo powołana podstawa prawna winna zawierać powołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego, czego w tym przypadku nie wypełniono. Zastosowanie tego trybu może jednak znajdować zastosowanie dopiero po spełnieniu pewnych warunków. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zatem organ orzekając w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji albo o odmowie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa obowiązany jest wskazać okoliczności, jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie. Organ musi, więc dokonać analizy tego przepisu i ustalić, czy wymienione w nim przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji na tej podstawie zachodzą w danej sprawie. Takich rozważań zaskarżone decyzje nie zawierają, co powoduje, że wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Należy również zauważyć, że decyzja Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] 2004 r. o udzieleniu Spółce Komunalnej "B." pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni komunalnej w P. wydana została na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212 poz. 1799), natomiast Starosta Powiatu Ś. orzekał na podstawie również nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Mamy, więc do czynienia z sytuacją, gdy zmienił się stan prawny. Wobec tego organ powinien przeprowadzić analizę poprzedniego i aktualnego stanu prawnego i ustalić, czy w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, co wykluczałoby zastosowanie w sprawie art. 155 kpa czy też warunki te są takie same w nowych aktach prawnych i wówczas można dokonać zmiany decyzji w tym trybie. Niedopuszczalne jest, zatem tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, ingerowanie za pomocą art. 155 kpa w treść decyzji wydanych na podstawie starego rozporządzenia Ministra Środowiska po utracie mocy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia i zmianie stanu prawnego w tej materii. Sąd w tym względzie podziela stanowisko, które było już wyrażone w orzecznictwie i komentującej je doktrynie, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku NSA z 10 I 1984 r. SA/Ka 660/83 z glosą J. Borkowskiego i wyrok NSA z 20 XII 1991 r., II SA 893/91, ONSA z 1993 r., nr 2, poz. 33 z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że zarówno art. 154, jak i 155 kpa mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Kolejnym zagadnieniem procesowym, na które należy zwrócić uwagę organów administracji, łączącym się z powyższymi rozważaniami jest wskazanie, że zgodnie z postanowieniami art. 136 kpa postępowanie odwoławcze stanowi kontynuację postępowania przed organem I instancji a organ odwoławczy, jeżeli zachodzi taka konieczność ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a łącząc postanowienia tego przepisu z dyspozycją art. 7 kpa obligującego organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej, należy stwierdzić, że organy administracji powinny dążyć do ustalenia stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania uwzględniając ewentualne zmiany w nim zachodzące. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został zachowany, ponieważ organy administracji przy orzekaniu bazowały na ustaleniach faktycznych i dowodach przeprowadzonych w okresach wcześniejszych. Dla przykładu należy tylko podać chociażby okoliczność, że organ powinien przeprowadzić analizę poprzedniego i aktualnego stanu prawnego i ustalić, czy w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, co wykluczałoby zastosowanie w sprawie art. 155 kpa czy też warunki te są takie same w nowych aktach prawnych i wówczas można dokonać zmiany decyzji w tym trybie. Ponadto należy organom obu instancji przypomnieć o dyspozycji art. 107 § 1 kpa określającego składniki prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. W przedmiotowej sprawie trudno przyjąć, aby warunek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji został spełniony, gdyż z treści rozstrzygnięcia niewiadomo, na jakich dowodach, faktach organ wydający decyzje się oparł, którym nie przyznał mocy dowodowej. Nadto organy administracji stosownie do treści art. 107 § 1 kpa winny wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne powinno zawierać, zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się, więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny podjąć starania zmierzające do usunięcia zasygnalizowanych wyżej błędów w postępowaniu oraz rozważyć czy w tym konkretnym przypadku istniała możliwość orzekania w trybie art. 155 kpa, czy też powinno być prowadzone od początku nowe postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. .