II SA/Bd 360/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr ) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (zwane dalej w skrócie: "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. (dalej w skrócie jako: "Prezydent") z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]) przyznającą skarżącej M. P. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem D. P. za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 października 2009 r. w wysokości 420 zł miesięcznie. W wymienionej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 31 lipca 2009 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. przyznano skarżącej świadczenie w okresie od 31 lipca 2009 r. do 31 października 2009 r. Decyzję tę utrzymało w mocy SKO we W. (decyzja z dnia [...] września 2009 r.), jednakże wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 872/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zarówno decyzję SKO z [...] września 2009 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z uwagi na błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; zwanej w skrócie "u.ś.r."), polegającą na uznaniu, że sam fakt zarejestrowania w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej (co miało miejsce w przypadku skarżącej) oznacza, że dana osoba nie może być uznana za "rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ponownie rozpoznając sprawę (tj. po powyższym wyroku Sądu) Prezydent uznał, że wnioskodawczyni należy się świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 października 2009 r. w wysokości 420 zł miesięcznie. Prezydent wskazał, że obecnie sprawę należało rozstrzygnąć z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706, dalej jako: "ustawa o zmianie niektórych ustaw") do postępowań w sprawach ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okresy zasiłkowe przypadające przed dniem wejścia w życie tej ustawy (co miało miejsce 1 stycznia 2010 r.), rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się dotychczasowe przepisy. W ówczesnym stanie prawnym, według organu I instancji, wnioskodawczyni spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak jednak zauważył organ orzekający, kwestią istotną jest data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym kontekście, organ, wychodząc z założenia o wnioskowym trybie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uznał, że początkową datą, od której należy się M. P. świadczenie pielęgnacyjne jest 1 lipca 2009 r. Jako uzasadnienie swojego stanowiska przytoczył treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro bowiem prawidłowy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożono 31 lipca 2009 r. to zgodnie z wyżej wskazanym przepisem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym tenże wniosek wpłynął. Odwołując się skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia od dnia 4 grudnia 2008 r., tj. od momentu uznania jej syna D. za osobę niepełnosprawną, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego we W. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 października 2009 r. (sygn. akt IV U 117/09). SKO we W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta, podzielając jego stanowisko co do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. W skardze do tutejszego Sądu, M. P. zakwestionowała zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2009 r. W jej ocenie świadczenie to należne jest od dnia 4 grudnia 2008 r., tj. od dnia uznania jej syna D. za osobę niepełnosprawną, co zdaniem skarżącej wynika z treści ww. wyroku Sądu Rejonowego we W. z dnia 7 lipca 2009 r. jak też ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod względem zgodności z prawem. Zatem kognicja sądów administracyjnych została zawężona przez ustawodawcę do kryterium legalności. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzję administracyjną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie początkowej daty, od której skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zasadnie organy, odwołując się do treści art. 21 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw, uznały że zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy, tj. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2010 r. Oznacza to, że w sprawie miał zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r.w brzmieniu, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Należy jednakże zauważyć, że przepis w cytowanym brzmieniu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07) został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma świadomość, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, mający charakter zakresowy, odnosi się wyłącznie do przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat. Na fakt ten zwrócił zresztą uwagę sam Trybunał Konstytucyjny w pisemnym uzasadnieniu wyroku. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, wyrok ten ma wpływ także na sposób wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. w odniesieniu do daty, od której ustala się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o "bardziej generalnym niż wynikałoby to z brzmienia sentencji" charakterze powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 788/07, oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 387/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazany wyrok Trybunału, mimo że wydany został w wyniku zgłoszenia konkretnego pytania prawnego, odnoszącego się do konkretnego stanu faktycznego, co do istoty dotyczy zagadnienia prawnego istotnego dla oceny decyzji administracyjnych kontrolowanych w niniejszym postępowaniu przez WSA w Bydgoszczy. Zasadniczy składnik sentencji wyroku Trybunału należy bowiem odczytać w ten sposób, że art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych prawo do tych świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w przywołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który stwierdza, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowany został jedynie "ten fragment wzoru normatywnego zawartego w przedmiotowym przepisie, który wiąże ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z datą złożenia wniosku. Pozostałe elementy normatywne tego przepisu, czyli zasada wnioskowości przy orzekaniu o świadczeniach rodzinnych czy ustalenie terminu, z upływem którego wygasa prawo do świadczeń rodzinnych, są na gruncie wskazanej wcześniej sentencji wyroku, zgodne z wzorcem konstytucyjnym". Również analiza sposobu rozumowania Trybunału Konstytucyjnego potwierdza taki wniosek, jak bowiem zaznaczono w pisemnym uzasadnieniu "istotne dla oceny jest to, że w istniejącej sytuacji normatywnej ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji o istnieniu stopnia niepełnosprawności (złe funkcjonowanie aparatu administracyjnego) jest przerzucone na ubiegającego się o taki zasiłek. Uzyska on bowiem świadczenie zawsze od daty wystąpienia z prawidłowym, kompletnym wnioskiem." Wobec tego zdaniem Sądu, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. wykładni uwzględniającej treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego co do częściowej niezgodności z Konstytucją tegoż przepisu, oraz biorąc pod uwagę dwuetapowy mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych (tj. konieczność najpierw uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, a dopiero następnie możliwość złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia związanego z ustaloną niepełnosprawnością – art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b u.ś.r. oraz art. 24 ust. 3 u.ś.r.) i zasadę wnioskowości obowiązującą przy orzekaniu o jego przyznaniu, należy uznać, że początkiem terminu, od którego przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest początek miesiąca, w którym uprawniony podmiot podjął inicjatywę zmierzającą do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. ww. wyrok WSA w Łodzi) Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skoro skarżąca złożyła wniosek o orzeczenie niepełnosprawności dnia 4 grudnia 2008 r., to jednocześnie podjęła inicjatywę zmierzającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego należy uznać, że początek terminu od którego należy ustalić skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie zasiłkowym 2008/2009 przypada na początek miesiąca, w którym ten wniosek został złożony. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien wydać decyzję, uwzględniając powyżej dokonaną przez Sąd interpretację art. 24 ust. 2 u.ś.r. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął jak w pkt 2 sentencji wyroku.