II SA/Bd 362/12

Dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Zbójno z dnia 26 lipca 2011 r., nr VIII/40/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3, oraz § 3 i § 4, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr VIII/40/2011 z dnia 26 lipca 2011 r. Rada Gminy Zbójno ustaliła wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Zbójno. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały powołano między innymi art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2772 z późn zm., dalej zwana: "u.s.o."). Przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć określany przez radę gminy, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Powołując się na wskazany przepis Rada Gminy Zbójno uchwaliła § 2 ust. 3 oraz § 3 i 4 w brzmieniu: § 2. (...) 3. Opłatę wnosi się miesięcznie do 10 dnia następnego miesiąca. § 3. 1. Opłata, o której mowa w § 2 pkt 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia. Wysokość tej opłaty ustala się na podstawie norm fizjologicznych dla dzieci i młodzieży w oparciu o ceny surowców zużytych do przygotowania posiłków. 2. Dzienną stawkę żywieniową ustala Dyrektor Przedszkola w porozumieniu z Wójtem Gminy Zbójno. § 4. Zakres świadczeń oraz odpłatności będzie regulowała umowa cywilno-prawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami (opiekunami) dziecka, która w szczególności określi: 1) okres, na który jest zawierana; 2) dzienny wymiar pobytu dziecka w przedszkolu i odpisów z tytułu nieobecności na zajęciach; 3) zakres korzystania z posiłków i opłat za wyżywienie. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, skargą z dnia 6 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zakwestionował powyższy zapis, zarzucając naruszenie przepisów art. 14 ust. 5 u.s.o., powołanego jako podstawę prawną aktu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 3 oraz § 3 i 4. Jak argumentował skarżący, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że uchwała rady gminy, stanowiąca o wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, stanowi akt prawa miejscowego. W związku z tym, treść upoważnienia ustawowego, będącego podstawą uchwalenia w/w uchwały powinna być interpretowana i stosowana w sposób ścisły. Zapisy § 2 ust. 3 oraz § 3 i 4 przedmiotowej uchwały, zdaniem skarżącego, wykraczają poza treść upoważnienia. W przepisie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. nie ma bowiem mowy o możliwości ustalenia terminu płatności i sposobu określania wysokości opłat za wyżywienie. Ze wskazanego przepisu nie wynika także, że rada gminy może na jego podstawie upoważnić dyrektora przedszkola w porozumieniu z wójtem gminy, do ustalania stawki żywieniowej. Rada gminy nie została również umocowana do określenia zakresu przedmiotowego umowy cywilno-prawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem, a rodzicami (opiekunami) dziecka. Wobec powyższego, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 oraz § 3 i 4 zaskarżonej uchwały, jako nie znajdujących oparcia w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o., a tym samym wydanych bez podstawy prawnej. Rada Gminy Zbójno, w odpowiedzi na skargę poinformowała, iż na sesji w dniu 27 marca 2012 r. uwzględniła w całości skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i podjęła uchwałę Nr XVI/67/2012 zmieniającą zaskarżoną uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Zbójno w ten sposób, że usunięto z zaskarżonej uchwały kwestionowane zapisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stała się uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Zbójno. Zaskarżona uchwała, podjęta została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i stanowi akt prawa miejscowego. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że uchwała ta została zmieniona uchwałą z dnia 27 marca 2012 r. Nr XVI/67/2012. Wywołała ona bowiem skutki w obrocie prawnym, w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta. Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać, bowiem rację Wojewodzie, że uregulowania zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 3, § 3 i § 4 wykraczają poza ustawowe upoważnienie art. 14 ust. 5 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 14 ust. 5 stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast art. 14 ust. 6 wprowadza normę, zgodnie z którą do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego przepisy art. 67a stosuje się odpowiednio. Zaskarżona uchwała w zakwestionowanych przepisach nie znajduje umocowania w ustawie. Jako bez podstawy prawnej należy uznać regulacje w zakresie ustalania terminu płatności opłat i sposobu określania wysokości opłat za wyżywienie. Przepisy ustawy nie zawierają upoważnienia dla dyrektora przedszkola do tego, aby w porozumieniu z wójtem gminy ustalał stawki żywieniowe. Rada Gminy nie została również upoważniona do określenia zakresu przedmiotowego umowy cywilno- prawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem a rodzicami (opiekunami) dziecka. Akt prawa miejscowego może bowiem zawierać jedynie normy wydane na podstawie i w granicach wynikających z upoważnienia ustawowego do jego wydania - zgodnie z art. 94 Konstytucji RP. Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim wyroku.