II SA/Bd 365/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Andrzeja G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2006 r. Andrzej G. zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu produkcyjno - usługowo - handlowego oraz biurowca na działce o numerze geodezyjnym 82, przy ul. [...] w T. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że nie istnieje działka sąsiednia, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej dalej "p.z.p."), posiadająca zabudowę o funkcji wskazanej przez wnioskodawcę. Ponadto planowana inwestycja jest niezgodna z wygasłym w dniu 1 stycznia 2004 r. miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta T nr [...] z dnia [...] 2005 r. W wyniku wniesionego przez wnioskodawcę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2006 r. uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że biorąc pod uwagę definicję pojęcia "dostęp do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 p.z.p., nie można utożsamiać dostępu do drogi publicznej z istnieniem zjazdu z drogi publicznej. Wobec tego działką sąsiednią w stosunku do działki wnioskodawcy, mającą dostęp z tej samej drogi publicznej jest także pominięta przez organ pierwszej instancji działka nr [...]. Pomimo bowiem, że obsługa komunikacyjna tej działki odbywa się z ul. [...], to jednak sama działka położona jest przy ul. [...]. Organ podzielił także stanowisko wnioskodawcy, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.", jako akt nie mający charakteru prawa miejscowego, nie może być podstawą prawną wydania decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent decyzją z dnia [...] 2007 r. powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalił, że niewielki fragment terenu objętego wnioskiem położony jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 44, poz. 920 z dnia 20 lipca 2001 r.), w części oznaczonej M23MN, w granicach jednostki planistycznej M 23 MN/UR o przeznaczeniu pod mieszkalnictwo jednorodzinne z dopuszczeniem działalności gospodarczej ze strefą uciążliwości w granicach zajmowanego terenu. Pozostała część działki wnioskodawcy położona jest na obszarze, dla którego od dnia 1 stycznia 2004 r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia Prezydent, po wskazaniu, jakie było przeznaczenie przedmiotowego terenu w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", po analizie cech działek sąsiednich i ich zabudowy doszedł do wniosku, że planowana przez inwestora, m.in. funkcja produkcyjna (produkcja nagrobków z kamieni naturalnych) nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa wart. 61 ust. 1 p.z.p, wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek taki organ oparł na stwierdzeniu, że dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) działki nr [...], graniczące bezpośrednio z planowaną inwestycją nie są zabudowane. Położona w obszarze analizowanym działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ponieważ według oświadczenia inwestora jego działka posiada dostęp także z ul. [...], Prezydent objął analizą także działki położone przy tej ulicy ustalając, że są one zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Odnośnie działek nr [...], położonych przy ul. [...], nie posiadających fizycznego połączenia z ulicą (ogrodzenie pełne), których obsługa komunikacyjna odbywa się z ul. [...], organ ustalił, że są one zabudowane obiektami o funkcji składowej i biurowej. W odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżący wskazał, że zabudowa na najbliższych działkach, tj. nr [...] pełni funkcję m.in. produkcyjną. Kwestionował także konieczność uwzględnienia w analizie działki nr [...] pozostającej w znacznym oddaleniu od jego działki. Zaznaczył również, że jego wniosek przewiduje różne wersje inwestycji, w tym m.in. przewiduje, iż planowany obiekt będzie służyć jako magazyn składowy z możliwością wystawienniczą, a ponadto będzie wzniesiony budynek biurowy. W obiekcie nie będzie prowadzona działalność produkcyjna, gdyż takowa "istnieje poza miastem". Skarżący ponownie zakwestionował powoływanie się przez organ na zapisy "Studium ... ", podnosząc dodatkowo, że przewidziana w nim -trasa mostowa została przesunięta w kierunku wschodnim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w dniu [...] 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia [...] 2007 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane zabudową mieszkaniową, składową i biurową, natomiast nie istnieje na nich funkcja produkcyjna. Kolegium podkreśliło, że ustalenia te, zostały dokonane w oparciu o analizę sporządzoną przez osobę uprawnioną zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Konsekwencją owych ustaleń jest uznanie, że planowana inwestycja, przewidująca funkcję produkcyjną, nie spełnia warunków określonych wart. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Kolegium zwróciło też uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony. Organy administracji są związane żądaniem zawartym we wniosku i nie mogą go modyfikować. W przedmiotowej sprawie organy nie mogą zatem zmodyfikować wniosku skarżącego, który obejmował także funkcję produkcyjną. Nie wyklucza to możliwości złożenia przez stronę odrębnego, zmodyfikowanego wniosku, w którym zostaną w sposób odmienny określone funkcje planowanej inwestycji. Wniosek ten będzie rozpatrywany w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy ponownie podzielił stanowisko skarżącego, że zapisy "Studium ... ", jako aktu nie będącego prawem miejscowym, nie mogą być podstawą wydania rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Okoliczność ta, jednak nie ma znaczenia, gdyż ustalenia "Studium ... " nie są podstawą wydania decyzji odmownej. W skardze do sądu administracyjnego Andrzej G. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [..] 2007 r. podnosząc, że zrezygnował z planowanej pierwotnie funkcji produkcyjnej inwestycji. Zdaniem skarżącego możliwe jest wydanie decyzji, w której organ by wskazał, jakiego rodzaju inwestycję może realizować na swojej działce. Po raz kolejny także podniósł zarzut błędnego powoływania się organów na zapisy "Studium ... ". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; : późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez skarżącego, zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji. Działając w takim zakresie Sąd stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, na podstawie jakich dowodów ustaliło, wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w odwołaniu od decyzji Prezydenta z dnia [...] 2007 r., iż zabudowa na działkach nr [...] nie pełni funkcji produkcyjnej. Za taki dowód nie może być uznana analiza urbanistyczna .sporządzona przez uprawnioną osobę, nie wskazująca, w jaki sposób ustalono przeznaczenie zabudowy wskazanych nieruchomości. Tym samym Kolegium dopuściło się naruszenia zawartego wart. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji, a ponadto naruszyło wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zważyć przy tym należy, że z treści przepisów nakładających na organy obowiązek zebrania całego materiału dowodowego nie da się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Jednakże jeżeli strona przedstawia tezę dowodową bez wskazania dowodów na jej poparcie organ administracji, w ramach zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz właściwego informowania strony w celu zapobieżeniu poniesienia przez nią szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) - powinien wezwać stronę do wskazania dowodów na poparcie jej tezy (por. pkt 9 komentarza do art. 77 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze, 2005, wraz z powołanym tam orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ). Rozważając zarzut skarżącego, iż dokonał zmiany swojego wniosku przez rezygnację z planowanej pierwotnie funkcji produkcyjnej inwestycji, należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego skarżący w sposób wyraźny nie złożył takiego oświadczenia. Wątpliwość Kolegium powinna jednak wzbudzić treść odwołania, w którym skarżący podnosi, że przewidywał różne wersje inwestycji, i że na wskazanej działce nie będzie prowadzona działalność produkcyjna. Wobec braku precyzji tej wypowiedzi nie wiadomo, czy skarżący tylko zapowiada, że pomimo przewidywanej funkcji produkcyjnej faktycznie jej nie będzie realizował, czy też skarżący dokonuje modyfikacji swojego pierwotnego wniosku, rezygnując w ogóle z planowanej funkcji produkcyjnej inwestycji. Ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają strony w możliwości zmiany wniosku w toku postępowania administracyjnego, także na etapie postępowania odwoławczego. Brak zatem aktywności organu w celu usunięcia powyższej wątpliwości jest jednoznaczne z naruszeniem określonej wart. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z zasady tej wypływa obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. komentarz do art. 9 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, wydanie drugie, oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 81741). Organy obu instancji me poinformowały także strony o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.). Skorzystanie z tej możliwości przez stronę pozwoliłoby jej na zapoznanie się ze znajdującą się w aktach analizą urbanistyczną. co z kolei mogłoby skutkować wyraźnym oświadczeniem w kwestii ograniczenia pierwotnego wniosku poprzez usunięcie z jego zakresu planowanej funkcji produkcyjnej. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż zarówno brak funkcji produkcyjnej działek sąsiednich, jak też przewidywanie przez skarżącego funkcji produkcyjnej planowanej inwestycji były przeszkodą w pozytywnym załatwieniu jego wniosku. Ze względu na powyższe, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.