II SA/Bd 366/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zenona M. i Romualda P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 567 (pięćset sześćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 366/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2004r. Nr [...], wydaną na podstawie art.138 §1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy ustaleniach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 1994r. (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 17, poz. 249 z dnia 05.12.1994r.), którego ważność została przedłużona na warunkach wynikających z art. 67 pkt 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu odwołania przedsiębiorstwa "N" Spółki z o.o. w B. od decyzji Nr [...], znak [...] wydanej dnia [..] 2003r. z upoważnienia Burmistrza K, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią u.sługową (restauracja z pokojami gościnnymi) wraz z przyłączami domowymi na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Sylwester N. wystąpił w dniu [...] 2003r. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., działka nr [...], gdzie zamierza wybudować budynek mieszkalny z częścią usługową (restauracja z pokojami gościnnymi) wraz z przyłączami do budynku. Organ rozpatrujący wniosek zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., decyzją Nr [...] z dnia [...] 2003r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, nadając jej ważność do dnia [...] 2004r. Uzasadniono to stwierdzeniem zgodności z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., którego ważność została przedłużona w związku ze spełnieniem warunków wynikających z art. 67 pkt 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodając, iż decyzja nie rodzi praw do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją. Rozstrzygniecie doręczono wnioskodawcy i zainteresowanym stronom ze znacznym opóźnieniem, przeszło 5-cio miesięcznym. Z tym rozstrzygnięciem, ustalenia lokalizacji budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową (restauracja z pokojami gościnnymi) na wskazanym terenie, nie zgodził się Krzysztof N. zaznaczając, że odwołanie składa w imieniu własnym i jako Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa "N" Spółki z o.o. w odniesieniu do posiadanych działek nr [...] i [...] położonych w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu wnosi o uchylenie decyzji z powodu naruszenia interesów właścicieli gruntów działek nr [...] i [...]. Twierdzi, iż budowa kompleksu hotelowo – restauracyjnego zlokalizowanego w sąsiedztwie spowoduje zakłócenie cichej działalności gospodarczej, ograniczenie nasłonecznienia działek nr [...] i [...] od strony południowo-wschodniej oraz nie spełni wymogu strefy sanitarnej – odległość 30 m pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] a lokalizowaną inwestycją części usługowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przyjęło ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisami jej art.2 ust.1 ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Ze szczegółowych ustaleń w części opisowej i graficznej planu i załączonych dokumentów wynika, iż teren wnioskowanej inwestycji wchodzi w skład obszaru przeznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K., jako teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z usługami – oznaczony symbolem [...]. Dla tego terenu obowiązują również ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego przy ul. [...] w K. – S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. Nr [...] z dnia [...]1987r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 9, poz. 91 z dnia 14.08.1987r.). Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne na wskazanym terenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało jako zgodne z ustaleniami w/w planów. Ustalenia planu będącego przepisem gminnym, kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami planu. Podniesione w odwołaniu zarzuty, dotyczące nasłonecznienia działek [...] i [...], zakłócenia cichej działalności gospodarczej oraz 30 metrowej strefy ochronnej nie rozstrzyga się na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. W punkcie 3 i 5 decyzji ustalającej warunki zobowiązano inwestora do zachowania warunków zapewniających ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, wynikających z przepisów prawa budowlanego – przepis art.5, ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane obejmuje ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ I instancji za tym, zgodnie z art. 39 i 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił decyzją warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W rozstrzygnięciu zawarto warunki i wymagania wynikające z przepisu gminnego, z przepisów szczególnych. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza o możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji. Rozpoczęcie prac budowlanych poprzedzone musi być uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w myśl przepisów prawa budowlanego. W tym postępowaniu będzie Krzysztof Michał N., również stroną postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Zenon M. i Romuald P. zarzucając, że decyzja zaskarżona i decyzja pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art.46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem są sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Działka Nr [...] jak i sąsiadująca z nią działka skarżących Nr [...] znajduje się w obrębie [...], dla którego to obrębu zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa "teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z usługami" (podkreślenie skarżących). Tymczasem Burmistrz K. decyzją z dnia [...] 2003r. ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową – celowo zapominając słowa "jednorodzinnego". Organ odwoławczy takiej różnicy nie zauważył i niezgodną z prawem decyzję utrzymał w mocy. Art.3 ust.2a ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) precyzyjnie definiuje co to jest budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym to budynku (mieszkalnym jednorodzinnym) dopuszcza się wykonanie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej tego budynku. Decyzja Burmistrza K. ustala warunki zabudowy budynku mieszkalnego, nie ograniczając rozmiarów usług – kombinatu hotelowo-gastronomicznego, na terenie lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych – stwarzając znaczne pogorszenie warunków dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów skargi. Organ administracji wskazał przy tym, że w jego ocenie pismo skarżących z dnia [...] 2004 nie stanowiło odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Dokonując na podstawie art.1 §2 ustawy z 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art.134 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej ppsa) – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji, wbrew ustawowym gwarancjom pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Mianowicie, mimo obowiązku wynikającego z art.61 § 4 kpa organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania. Następnie organ naruszył art.10 §1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W następstwie powyższych uchybień skarżący oraz Krzysztof N. i przedsiębiorstwo "N." Sp. z o.o. w B. o sprawie dowiedzieli się dopiero wskutek doręczenia im decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2003. Dopiero więc w drodze odwołań mogli zająć stanowisko co do wniosku złożonego przez Sylwestra N. Rzeczą organu I instancji było natomiast zapewnienie udziału w postępowaniu stronom, będącym właścicielami sąsiednich nieruchomości, w tym głównie celu aby mógł być spełniony wymóg uwzględnienia ich interesów na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przepis art.3 pkt 2 ustawy z dn. 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm. – zwanej dalej u.z.p.) ustanawia zasadę, zgodnie z którą każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zasada ta znajduje rozwinięcie w art.42 ust.1 u.z.p., który przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w swej treści określa m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zatem wydając taką decyzję właściwy organ ma rozstrzygnąć nie tylko o tym, czy określone zamierzenie mające skutkować zmianą zagospodarowania terenu nie koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz także o tym, czy nie będzie ono stanowić niedopuszczalnej – z punktu widzenia obowiązującego prawa – ingerencji w prawem chronione interesy innych osób. Czyniąc zadość powyższym wymaganiom organ wydający taką decyzję obowiązany jest wskazać inwestorowi skonkretyzowane ograniczenia w zakresie dokonywania zmiany zagospodarowania terenu, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz z przepisów szczególnych, w zakresie w jakim stanowią one przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące ochrony osób trzecich, mają zapewnić, w tym przedrealizacyjnym etapie działalności inwestycyjnej, aby ta ochrona – z punktu widzenia wymagań planistycznych – mogła być prawidłowo uwzględniona na etapie realizacji inwestycji. Omawiana decyzja musi więc wytyczyć podstawowe kierunki projektowania inwestycji budowlanej, przy założeniu, że podlegać one będą dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, zwłaszcza co do warunków technicznych obiektu budowlanego i jego usytuowania w stosunku do sąsiednich działek. Warunkiem, aby wymagane ustalenia były przez organ poczynione i uwzględnione w treści decyzji jest zagwarantowanie stronom zajęcie stanowiska co do planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie to jednak nie nastąpiło. Wskazanych nieprawidłowości nie dostrzegł organ odwoławczy, podejmując w rezultacie błędne rozstrzygnięcie. Nie bez znaczenia w sprawie jest uchybienie przez organ I instancji przepisom art.12 i art.35 §1 kpa polegające na tym, że decyzja doręczana została stronom z półrocznym opóźnieniem. Niezależnie od powyższego, istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych było nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania złożonego przez Zenona M. i Romualda P. Zgodnie z art.128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zaznaczyć trzeba, że organ administracji oceniając, czy wniesione pismo jest odwołaniem musi kierować się treścią pisma oraz tym czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania. Skierowane przez skarżących do organu pismo z dnia [...] 2004 niewątpliwie wyraża niezadowolenie tych osób z decyzji wydanej przez Burmistrza K. w dniu [...] 2003r. a przy tym złożone zostało do organu w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Nie można pominąć również tego, że organ I instancji nie przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu pisma skarżących z dnia [...] 2004r., precyzującego wniesione wcześniej odwołanie. Oczywiście nie mogą skarżący ponosić negatywnych skutków bezczynności organu I instancji w tym zakresie. W konsekwencji organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję bez rozpoznania zarzutów podniesionych w odwołaniu Zenona M. i Romualda P., czym z jednej strony naruszył prawo stron do odwołania (art.127 §1 kpa), a z drugiej strony art.138 kpa. Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. "c", art.152 i art.200 ppsa. Kwota zasądzonych kosztów obejmuje wpis od skargi (500 zł) oraz poniesione wydatki związane z korespondencją i stawiennictwem do Sądu (67 zł – według zestawienia).