II SA/Bd 366/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 123 w zw. z art. 134 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez J. S. (dalej określany jako Skarżący) zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] .10.2020 r., znak: [...] . W uzasadnieniu organ podał, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. wpłynął wniosek Skarżącego z dnia [...] .10.2020 r. o przeprowadzenie kontroli budynku gospodarczego zlokalizowanego w N. przy ul. N. pod kątem "samowoli budowlanej", której właścicielem jest A. B. W związku z powyższym, na podstawie posiadanej przez organ dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. skierował do Skarżącego pismo z [...] .10.2020 r., znak: [...], w którym zawarł informacje dotyczące spornego budynku. W odpowiedzi na powyższe pismo z [...].10.2020 r. Skarżący złożył pismo z [...].10.2020 r. zatytułowane "odwołanie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. [...] z dnia 2020.10. [...] ". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Skarżącego do sprecyzowania pisma z [...].10.2020 r. W zawartej w piśmie z [...].11.2020 r. odpowiedzi na ww. wezwanie Skarżący wyjaśnił, że wniesione pismo nazwane odwołaniem stanowi w istocie zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...].10.2020 r., znak: [...], zgodnie z art. 127 § 1 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie z [...].12.2020 r., powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podkreślił, że pisma organów administracji publicznej mające charakter informacyjny, niebędące aktami administracyjnymi, nie podlegają zaskarżeniu w formie odwołania czy zażalenia. Organ wskazał, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym. W niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność o charakterze przedmiotowym, albowiem czynność organu administracji publicznej w postaci wydania pisma z [...] .10.2020 r. nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi jedynie informację. Tym samym przedmiotowe pismo nie podlega zaskarżeniu w drodze "zażalenia". Organ zaakcentował również, że Skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku, w związku z czym organ może skorzystać z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i wszcząć postępowanie z urzędu. W niniejszej zaś sprawie organ nadzoru budowlanego, stwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania, w piśmie z [...] .10.2020 r. poinformował o dokonanych ustaleniach. Wobec powyższego, zgodnie z art. 134 kpa organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę na ww. postanowienie wniósł Skarżący, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 kpa poprzez wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej w sposób zgodny z przepisami kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzucił odwołanie w omawianej sprawie, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia. Ponadto, Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego. Zarzucił, że organ uniemożliwił mu, jako stronie, wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) o uchylenie aktu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania jest kwestia oceny prawidłowości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...] października 2020 r. Materialnoprawną podstawą wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 kpa, mający odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 kpa, który wskazuje obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 kpa, organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 kpa korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 134, Nb 6 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo PINB z dnia [...] .10.2020 r. W świetle art. 141 § 1 kpa zażalenie służy stronie tylko na wydane w toku postępowania postanowienia, i to wyłącznie w przypadkach, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Organ odwoławczy trafnie ocenił, że ww. pismo informacyjne z dnia [...] .10.2020 r. nie ma cech postanowienia. Z jego treści wynika, że organ nie podjął czynności, o które wnioskował Skarżący, wywodząc, że nie było podstaw do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. Wprawdzie organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej zajętego stanowiska, lecz zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) postępowania uregulowane w rozdziale 5a – "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. Stąd też odpowiedź organu na wniosek Skarżącego z dnia [...].10.2020 r. nie mogła przybrać innej formy. Jedynie w przypadku stwierdzenia, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, PINB byłby zobligowany do jego wszczęcia. Natomiast pismo informujące o stanie faktycznym istniejącym na sąsiedniej nieruchomości nie mogło być uznane za akt administracyjny, od którego można by wnieść zażalenie. Wobec tego rację miał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że wniesienie zażalenia na ww. pismo było niedopuszczalne. Nie można ww. pisma uznać za odmowę wszczęcia postępowania uregulowaną w art. 61a kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z § 2 przysługuje zażalenie. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, przepis art. 61a kpa ma zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek. Co do zasady nie sposób wyobrazić sobie jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 61(a).). W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował przepisy art. 134 w zw. z art. 144 kpa, z których wynika, że organ drugiej instancji, w sytuacji zaskarżenia zażaleniem pisma niepodlegającego zaskarżeniu, ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność takiego zażalenia, oraz że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.