II SA/Bd 367/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Jacka K. na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...] 2005r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3, 17 i 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002r. Nr 76, póz. 693 z późno zm.) i § I rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, póz. 101) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003r. Nr 179 póz. 1750 z późno zm.) odmówił zwrotu Jackowi K. kwoty 20.236,08 zł. (słownie: dwadzieścia tysięcy, dwieście trzydzieści sześć zł i osiem gr.). Rozstrzygnięcie swoje organ pierwszej instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Jacek K., na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez organ wojskowy, został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 30 listopada 2003r. Z tytułu tego zwolnienia otrzymał z Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S.: 1. odprawę - 15.932,48 zł. (brutto); 2. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - 4.303,60 zł. brutto, 3.485,90 zł (netto) Łącznie 20.236,08 zł (brutto), 16.391,18 zł. (netto). Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] 2004 r. stwierdził nieważność wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej Nr [...] z dnia [...] 2002 r. dokonanego Jackowi K. przez Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministra Obrony Narodowej. Na skutek powyższej decyzji Wojskowy Komendant Uzupełnień w S. rozkazem nr [...] z dnia [....] 2005 r. uchylił pkt 7 rozkazu Wojskowego Komendanta Uzupełnień w S. Nr [...] z dnia [...] 2003 r. oraz polecił ująć oficera na ewidencję z dniem 1.12.2003 r. Pismem z dnia [...] 2005 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. zawiadomił Jacka K. o tym, jakie w związku z tym należności zostaną mu wyrównane za okres od 1 grudnia 2003 r. do 31 sierpnia 2005 r. oraz jakie należności wypłacone przez WSzW z tytułu nieskutecznego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej podlegają zwrotowi przez potrącenie, jako świadczenia nienależne. W odpowiedzi Jacek K. zakwestionował zasadność dokonywania jakichkolwiek potrąceń w przedmiotowej sprawie i zagroził wytoczeniem powództwa o zapłatę na podstawie art. 409 k.c. p-ko Skarbowi Państwa - WSzW w S. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S., gdyż jego zdaniem decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] 2004 r. przywróciła Jacka K. do zawodowej służby wojskowej, a to oznacza, że oficer ten nie został skutecznie zwolniony i przez cały czas pełnił zawodową służbę wojskową. W związku z tym należało wyrównać temu oficerowi uposażenie i inne należności, do których nabył prawo za okres od I grudnia 2003 r. do 31 sierpnia 2005 r. Jednocześnie trzeba było uwzględnić okoliczność, że ostatecznie nie został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej i dlatego świadczenia, które otrzymał z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, określane wart. 17 i art. 18 ustawy o uposażeniu żołnierzy okazały się świadczeniami nienależnymi. Wymienione przepisy jednoznacznie stanowią. Zdaniem organu świadczenia w nich wymienione przysługują wyłącznie żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej. Nie może ich, zatem otrzymać żołnierz, który nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, ani nie może ich nie zwrócić żołnierz, w stosunku, do którego uchylono decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Wyrównanie, zatem uposażenia Jackowi K. za okres od 1 grudnia 2003r. do 31 sierpnia 2005 r. odbyło się z uwzględnieniem świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu pierwszej instancji żaden przepis nie przewiduje bowiem prawa do zachowania przez żołnierza zawodowego otrzymanych wcześniej świadczeń z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w razie uchylenia później decyzji o zwolnieniu i przywróceniu żołnierza do faktycznego pełnienia zawodowej służby wojskowej. Odwołując się od decyzji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. Jacek K. wniósł o uchy61enie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie potrąceń z uposażenia do dnia rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uchybienie art. 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy poprzez przyjęcie, iż uposażenie pobrane przez żołnierza zawodowego wbrew wyraźnemu brzmieniu cytowanego przepisu podlega zwrotowi. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, po rozpoznaniu odwołania Jacka K., decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji a nadto dodał odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że ustawa o uposażeniu żołnierzy nie zawiera samodzielnych unormowań w zakresie zwrotu świadczeń nienależnie otrzymanych. Należy, więc uznać, że w tym zakresie zastosowanie mają unormowania zawarte w Kodeksie cywilnym. Nienależne świadczenie jest w zasadzie pojęciem cywilnoprawnym. W razie zaistnienia konieczności zwrotu należności punktem wyjściowym wszelkich rozważań dotyczących zasad ich zwrotu są przepisy prawa cywilnego, mające - w tym zakresie - charakter przepisów ogólnych i podstawowych. Przepisy prawa cywilnego ustępują dopiero w zestawieniu z przepisami szczególnymi, jeżeli przepisy takie zostały wydane. Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem odwołującego się, że sprawa dotycząca uposażenia żołnierza nie jest sprawą administracyjną. Jak to wyjaśniło Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 1996 r. IIł PO 12/96, OSNIA,P i US , 1997 r. z. 7, poz. 120 sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego i do ich rozpoznawania nie są powołane sądy powszechne. Są to sprawy administracyjne, rozpoznawane w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na wskazaną wyżej decyzję Jacek K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ustawy o uposażeniu żołnierzy polegającą na przyjęciu wbrew wyraźnemu brzmieniu cytowanego przepisu, iż należności żołnierza zawodowego wynikające ze stosunku zawodowej służby wojskowej przyznane i wypłacone zgodnie z przepisami i zasadami obowiązującymi w dniu ich wypłaty podlegają zwrotowi, 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez oczywiście niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 1 kpa, polegające na rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, sprawy do której należy stosować przepisy art. 405 i nast. Kc, 3. rażące naruszenie prawa procesowego, polegające na dokonaniu potrąceń z uposażenia bez podstawy prawnej w postaci prawomocnego Wyroku Sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności lub administracyjnego tytułu wykonawczego oraz dokonanie tych potrąceń przez organ niewłaściwy, gdyż wyłącznie uprawniony do dokonywania takowych potrąceń mógłby być komornik sądowy lub naczelnik urzędu skarbowego w przypadku egzekucji należności publicznoprawnych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie sprawę, co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniem art. 1 pkt 1 kpa organ administracji załatwia sprawę administracyjną w formie decyzji administracyjnej, w przypadku gdy przepis prawa wyraźnie taką możliwość przewiduje. W związku z tym upoważnienie do wydania orzeczenia powinno mieć charakter wyraźny. W przedmiotowej sprawie organy administracji w podstawach prawych powołały się na art. 3, 17, 18 ustawy o uposażeniach żołnierzy, które odpowiednio przewidywały, że: - art. 3 z tytułu pełnienia służby wojskowej przysługuje uposażenie, - art. 17 podstawy do przyznania odprawy żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, - art. 18 jakie świadczenia dodatkowe przysługują żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej. Żaden z tych przepisów nie rozstrzyga jednak o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń oraz o formie w jakiej powinno to mieć miejsce. W podstawach prawnych kwestionowanych rozstrzygnięć powołano się również na § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy rozstrzygających o właściwości organów. Ponadto organy administracji powołały się na art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowiący, iż do spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczna decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Żaden z tych przepisów nie określał więc bezpośrednio, ani pośrednio o możliwości orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wręcz można pójść dalej - w ogóle nie określał o zwrocie takich świadczeń. Organy administracji mając świadomość takiego stanu w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć powołały się na art. 409 k.c. określający kiedy można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu. W związku z tym w tym zakresie organy administracji nie powołały podstawy prawnej pozwalającej orzekać im w przedmiotowej sprawie w trybie decyzji administracyjnej. Stanu tego nie zmienia również postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r., III PO12/96, OSNP 1997, z. 7, poz. 120, określającego, iż "Sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych nie są sprawami pracowniczymi ani cywilnymi w rozumieniu K.p.c., lecz sprawami administracyjnymi". Zgodnie bowiem z tym orzeczeniem istotna jest podstawa nawiązania przez strony określonego stosunku prawnego. W tym konkretnym przypadku źródłem przedstawionych przez organ roszczeń nie jest stosunek służbowy łączący skarżącego z organem, ale przepis art. 409 k.c. określający kiedy mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem, mający zastosowanie bez względu na jakiej podstawie prawnej został zawiązany stosunek pracy. W związku z tym pogląd, na który powoływał się organ administracji nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Źródłem roszczenia nie jest bowiem stosunek służbowy ale przepis prawa powszechnie obowiązującego pozostający jedynie w związku faktycznym ze stosunkiem służbowym, który stanowił podstawę wypłaty określonych świadczeń. Podstawy do domagania się zwrotu nie mogły stanowić również art. 17 i 18 ustawy o uposażeniu żołnierzy, w dniu wszczęcia postępowania już bowiem one nie obowiązywały, gdyż bez względu na wszystko postępowanie w tej konkretnej sprawie stało się aktualne dopiero 26 listopada 2005 r. kiedy to skarżący wystąpił z wnioskiem o wypłatę świadczenia. Z punktu widzenia procesowego była to więc nowa sprawa, w 5 której postępowanie zostało .wszczęte po 1 lipca 2004 r., art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie znajdował więc zastosowania. Dlatego też mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Sąd przyjął, że zaskarżone rozstrzygniecie oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji była podjęta bez podstawy prawnej, co uzasadniało orzeczenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji, gdyż zachodziły przesłanki określone wart. 156 § 1 pkt. 1 kpa. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę w tej konkretnej sprawie brak możliwości jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym i od tego uzależnić swoje dalsze postępowanie. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogło wywołać zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy, iż nie ma ono podlegać wykonaniu.