II SA/Bd 367/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. K., M. K. i P. K. [...] na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego opłaty zmiennej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] 2. uchyla pkt II decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] 3. uchyla informację Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za okres II kwartału 2021 r., 4. w pozostałej części oddala skargę, 5. zasądza od Inne solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I. (zwany dalej Dyrektorem Zarządu Zlewni) informacją z [...] lipca 2021 r. nr [...], [...] (znak sprawy [...]) ustalił podmiotowi: J. w K. za okres II kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wody piętrzonej do napędu turbin małej elektrowni wodnej na istniejących obiektach hydrotechnicznych stopnia wodnego w Ł. Organ wskazał, że opłatę obliczono zgodnie z art. 272 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...]. Od powyższej informacji nie wnoszono reklamacji. Ustalona opłata zmienna została uiszczona [...] sierpnia 2021 r. Zawiadomieniem z [...] października 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 10 § 1, art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej powoływana jako o.p.) zawiadomił J. (dalej określani jako Skarżący) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za II kwartał 2021 r. za usługi wodne obejmujące pobór wód powierzchniowych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z [...] grudnia 2023 r. znak [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 2024 r.) Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie m.in. art. 105 § 1 kpa i art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 300 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej powoływana jako p.w.): – w punkcie I umorzył postępowanie w sprawie ustalenia podmiotowi: J. w K. opłaty zmiennej za usługi wodne obejmujące pobór wód piętrzonych do napędu turbin małej elektrowni wodnej na istniejących obiektach hydrotechnicznych stopnia wodnego w Ł. naliczonej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], które nie stało się ostateczne, za okres II kwartału 2021 r.; – w punkcie II ustalił ww. podmiotowi wysokość nadpłaty w opłacie zmiennej za okres II kwartału 2021 r. za wymienione w punkcie I usługi wodne w wysokości [...] zł. Organ stwierdził, że ww. podmiot dokonał zapłaty opłaty zmiennej wskazanej w informacji z [...] lipca 2021 r., tj. opłaty za II kwartał 2021 r. Organ stwierdził jednakże, że ww. podmiot korzystał z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych do celów energetycznych w II kwartale 2021 r. bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne, udzielone decyzją Starosty Ż. z [...] czerwca 2015 r. znak [...] zostało uchylone decyzją Prezesa Wód Polskich z [...] marca 2020 r. nr [...], znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z [...] maja 2023 r. znak [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia [...] września 2023 r. nr [...], znak [...], a postępowanie przed organem I instancji umorzone. W związku z powyższym Zarząd Zlewni uznał, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, a w związku z uiszczeniem w całości opłaty zmiennej za usługi wodne należało określić wysokość nadpłaty w opłacie zmiennej za II kwartał 2021 r. w wysokość [...] zł. W tym samym dniu, tj. [...] grudnia 2023 r., Zarząd Zlewni w I. ponownie wydał informację [...] ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za II kwartał 2021 r. w wysokości [...] zł (vide akta administracyjne przy sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Bd 245/24 ze skargi Skarżących na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za II kwartał 2021 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: – art. 105 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia stronie opłaty zmiennej za usługi wodne obejmujące pobór wód piętrzonych do napędu turbiny małej elektrowni wodnej na istniejących obiektach hydrotechnicznych stopnia wodnego w Ł. stało się bezprzedmiotowe; – art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w szczególności dotyczących zawinienia organów administracyjnych w braku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego przez stronę oraz braku winy strony w tym, że nie uzyskała ona nowego pozwolenia wodnoprawnego, w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do władzy publicznej polegającej na obciążaniu podmiotu negatywnymi konsekwencjami, skutkami zawinionego działania władzy publicznej; Il. w konsekwencji prawa materialnego, tj.: – art. 280 pkt 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że podmiot korzystający z usług wodnych ponosi opłatę podwyższoną bez uwzględnienia okoliczności, które doprowadziły do nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego w postaci zaskarżania wydawanych przez organ I instancji pozwoleń wodnoprawnych przez inne jednostki organizacyjne w sprawach gospodarowania wodą, braku zawinienia strony w uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego i nieuzasadnionego opóźnieniu w wydaniu decyzji po stronie władzy publicznej, – art. 414 ust. 2 p.w. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżący nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Ż. z [...] kwietnia 2009 r. znak [...] nie wygasło. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. decyzją z [...] lutego 2024 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że strona odwołująca korzysta z wód rzeki N. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ żadne z wydanych pozwoleń wodnoprawnych nie uzyskało waloru ostateczności. Podkreślił przy tym, że decyzja nieposiadająca waloru ostateczności i nieopatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności nie może być wykonywana, dlatego też strona nie była uprawniona do korzystania z wód rzeki N. na potrzeby elektrowni wodnej. Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji wskazał, że art. 414 ust. 2 p.w. obowiązuje od 1 stycznia 2018 r., w związku z czym nie ma zastosowania do wniosków o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego złożonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. Dodał, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na mocy której udzielono pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2015 r., nie umożliwiała ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że w 2015 r. nie procedował wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2009 r., lecz wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego, tj. wniosek z [...] marca 2015 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na korzystaniu z wody piętrzonej stopnia wodnego Ł. do celów energetycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Skarżący powtórzyli zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 (w zw. z art. 136 kpa) oraz art. 280 pkt 1 p.w., a dodatkowo zarzucili naruszenie: – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. okoliczności posiadania pozwolenia wodnoprawnego przez Skarżących przez inny sąd (w tym względzie Skarżący wskazali na postępowanie z ich skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2023 r. nr [...], znak [...]); – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 101 § 1 kpa poprzez brak wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania; – art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, wewnętrzną sprzeczność w treści uzasadnienia, brak odniesienia się przez organ do stawianych w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisów art. 280 pkt 1 p.w., niewyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje arbitralność podjętej decyzji. Ponadto Skarżący stwierdzili, że art. 272 ust. 3 p.w., przywołany przez organy jak podstawa zastosowania opłaty za pobór wody, nie znajduje zastosowania do małej elektrowni wodnej. Woda pobrana dla celów energetyki wodnej nieprzeznaczona wprost do produkcji energii elektrycznej to woda przeznaczona do chłodzenia instalacji cieplnej w elektrowniach przy wykorzystaniu kominów chłodniczych w elektrowniach lub elektrociepłowniach. Tymczasem, jak wyjaśnili, Mała Elektrownia Wodna K. na razie nie posiada ww. instalacji z uwagi na małą moc zainstalowaną (75kW). Zdaniem Skarżących przepis art. 272 ust. 3 p.w. ma zastosowanie do elektrowni, które wymagają chłodzenia wodą, gdzie ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej wyrażana jest w MW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazali Skarżący. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich w I. umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zmiennej i jednocześnie ustalająca wysokość nadpłaty w tejże opłacie. Na wstępie należy wskazać na nieprecyzyjny sposób oznaczenia adresata decyzji. Organ w sentencji decyzji wskazał, że umarza postępowanie i ustala nadpłatę podmiotowi określanemu jako "J.", natomiast w zestawieniu adresatów decyzji wskazano poszczególnych wspólników spółki. Powyższe oznaczenie adresata decyzji wskazywać może, że podmiotem zobowiązanym jest spółka cywilna, a nie jej wspólnicy. Tymczasem spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnych ani zdolności sądowej. To wspólnicy spółki cywilnej a nie spółka, mają status przedsiębiorców (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.). Spółka cywilna, będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może zostać zatem uznana za podmiot zobligowany do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Obowiązek ten obciąża wspólników spółki cywilnej. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa spółka działa pod firmą "M." spółka cywilna J. z siedzibą w K. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, że strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa okoliczność w ocenie organów obu instancji oznaczała, że należało umorzyć postępowanie w sprawie opłaty zmiennej naliczonej na podstawie nieznajdującego się w obiegu prawnym pozwolenia wodnoprawnego i ustalić wysokość nadpłaty opłaty zmiennej wynikającej z informacji z [...] lipca 2021 r. Z analizy akt sprawy wynika, że celem organu było przede wszystkim wzruszenie informacji z [...] lipca 2021 r. ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne (w związku z kwestią dotyczącą istnienia pozwolenia wodnoprawnego), a konsekwencją tego rozstrzygnięcia miało być stwierdzenie nadpłaty. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, umarzając postępowanie, organ nie miał na myśli postępowania formalnie wszczętego dnia [...] października 2023 r. Celem organu było umorzenie tego postępowania, w toku którego została wydana informacja z [...] lipca 2021 r. ustalająca wysokość opłaty zmiennej. Rozstrzygnięcie organu I instancji miałoby stanowić zatem niejako odpowiednik decyzji wydawanej na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. na skutek reklamacji wniesionej przez podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, z tym że zamiast określenia w drodze decyzji opłaty zmiennej organ umorzył postępowanie. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że w niniejszej sprawie, Skarżący nie składali reklamacji od informacji z [...] lipca 2021 r., a zatem nie toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zmiennej. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, wydawana na podstawie art. 272 ust. 17 p.w., nie ma charakteru władczego i nie jest decyzją. Stanowi ona "przeddecyzyjną" czynność materialno-techniczną podejmowaną poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym lub podatkowym (por. wyroki w sprawach III OSK 988/22 i III OSK 4553/21). Informacja ma cechy propozycji dotyczącej wysokości opłaty skierowanej do podmiotu korzystającego z wód. Do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi dopiero z momentem złożenia reklamacji, która zgodnie z art. 273 ust. 1 p.w. stanowi "żądanie strony", o jakim mowa w art. 61 § 1 i art. 79a § 1 kpa. Podstawą do wszczęcia postępowania jest również sytuacja, gdy doszło do bezskutecznego upływu 14-dniowego terminu od dnia doręczenia informacji do wniesienia opłaty. W tej sytuacji właściwy organ określa wysokość opłaty w drodze decyzji (por. art. 272 ust. 19 p.w.). Organ administracji nie mógł zatem umorzyć "postępowania", w toku którego wydano zakwestionowaną przez niego informację o ustaleniu opłaty zmiennej (z dnia [...] lipca 2021 r.), bo takie postępowanie się nie toczyło. W sytuacji, gdy organ uznał, że pierwotna informacja została wystawiona wadliwie, miał możliwość wystawienia nowej informacji o wysokości opłaty (co zresztą uczynił [...] grudnia 2023 r., tj. w tym samym dniu, w którym wydał decyzję umarzającą postępowanie i ustalającą wysokość nadpłaty w opłacie zmiennej - vide: akta adm. sprawy II SA/Bd 245/24). Natomiast brak podstawy prawnej do wzruszenia w drodze decyzji informacji ustalającej opłatę zmienną za usługi wodne (tj. informacji z [...] lipca 2021 r.) oznacza, że niniejsze postępowanie, tj. postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] października 2023 r., jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Tym samym mimo błędnego uzasadnienia organ administracji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie (tj. podjął rozstrzygnięcie wskazane w pkt I decyzji organu I instancji). Powyższe stanowisko ma konsekwencje odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem informacja z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie opłaty zmiennej za II kwartał 2021 r. pozostaje w obrocie prawnym (bo brak jest podstaw do "umorzenia postępowania" w przedmiocie ustalenia opłaty za II kwartał 2021 r. w oparciu o tę informację), to opłata za ten okres w momencie wydania zaskarżonej decyzji była wymagalna. Uiszczona przez Skarżących opłata zmienna za II kwartał 2021 r. nie jest wobec tego opłatą nienależną czy nadpłaconą, a w konsekwencji nie jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p. Brak było zatem podstaw do ustalenia Skarżącym nadpłaty, jak to uczynił organ Dyrektor Zarządu Zlewni w pkt II swojej decyzji, a co utrzymał w mocy organ II instancji zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2024 r. Nadmienić należy, że organ błędnie przyjął, że niedysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym ma wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 272 ust. 3 p.w., wysokość opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. W świetle powyższego przepisu wysokość opłaty zmiennej nie wiąże się z posiadaniem pozwolenia wodnoprawnego. Niedysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym przez podmiot korzystający z usług wodnym stanowi natomiast podstawę do ustalenia, zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a p.w., opłaty podwyższonej. Brak wpływu posiadania pozwolenia wodnoprawnego na wysokość opłaty zmiennej można zresztą zauważyć, porównując wysokość opłaty zmiennej wynikającej z zakwestionowanej przez organ informacji z [...] lipca 2021 r. znak [...], z wysokością tejże opłaty ustaloną w nowej informacji z [...] grudnia 2023 r. nr [...]. Ponieważ w ocenie Sądu nie istniały podstawy do zmiany wysokości opłaty zmiennej za II kwartał 2021 r. ustalonej informacją z [...] lipca 2021 r., organ I instancji błędnie wydał kolejną informację ustalająca wysokość opłaty zmiennej za ten sam okres i w tej samej wysokości, tj. wspomnianą wyżej informację z [...] grudnia 2023 r. Uchylenie przez Sąd części zaskarżonej decyzji, tj. dotyczącej ustalenia wysokości nadpłaty przy jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym nowej informacji (z [...] grudnia 2023 r.) o ustaleniu wysokości opłaty zmiennej doprowadziłoby do sytuacji, że na stronie skarżącej ciążyłby obowiązek uiszczenia kolejnej opłaty zmiennej za ten sam kwartał. Dlatego też w ocenie Sądu konieczne było objęcie kontrolą w niniejszej sprawie nie tylko zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, ale również ww. informacji z [...] grudnia 2023 r. nr [...]. Takie działanie Sądu znajduje oparcie w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazać należy, że z powyższego przepisu wynika dla sądu uprawnienie do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe – określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 268; por. również Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 33, i wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2006 r., III SA/Wr 517/04, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 169, oraz wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171). Konsekwencją powyższego stanowiska jest stwierdzenie, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia kwestia dysponowania przez Skarżących pozwoleniem wodnoprawnym. Podniesione przez Skarżących w tym względzie zarzuty nie są zatem zasadne w tym sensie, że niezależnie od ich słuszności nie mają one wpływu na ocenę rozstrzygnięć organu w tej konkretnej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.