II SA/Bd 37/06

Dnia 23 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krystyna Witt po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z [...] 2005r.nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Bd 37/06 UZASADNIENIE Decyzją Starosty N. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] odmówiono W. M. przyznania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu rejestracji w urzędzie tj. dnia 30 grudnia 2001 r. istniały dokumenty potwierdzające okres pracy w wymiarze 35 lat, 3 miesiące i 20 dni, wiek 54 lat oraz zwolnienie z zakładu pracy z przyczyn ekonomicznych. To uprawniło do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Na dzień do 12 stycznia 2002 r. zgodnie z art. 150a ust. 1 ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r. przysługuje osobie, która w dniu rejestracji przedłoży dokumenty potwierdzające okres pracy co najmniej 40 lat i została zwolniona z przyczyn ekonomicznych. W dniu 12 stycznia 2002 r. organ takimi dokumentami nie dysponował, zatem zainteresowany nie spełnił warunków do nabycia prawa do świadczeń przedemerytalnych na dzień 12 stycznia 2002 r. W odwołaniu skarżący podniósł, że dnia 12 października 2005 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, korzystając z art. 150 lit a aktualnie obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r., nr [...] utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wziął pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 150 lit. a ust.1 ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2001 r. przysługuje osobie, która do 12 stycznia 2002 r. spełniała warunki do jego nabycia. W myśl art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat - kobieta i 63 lata - mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat - kobieta i 55 lat - mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy (..) Zainteresowany do dnia 12 stycznia 2002 r. udokumentował 35 lat, 3 miesiące i 20 dni zatrudnienia, wiek 54 lata oraz zwolnienie z zakładu pracy z przyczyn ekonomicznych, zatem nie spełnia przesłanek z art. 150 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ do dnia 12 stycznia 2002 r. nie udokumentował co najmniej 40 lat okresu uprawniającego do emerytury. W skardze do sądu skarżący przytoczył powołaną w odwołaniu podstawę prawną dochodzonego świadczenia i oświadczył, że fakt niezłożenia stosownej dokumentacji, którą w owym czasie nie dysponował, nie może wykluczać należnych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Istota sprawy sprowadza się do wydania przez organ, na wniosek zainteresowanego lub z urzędu, nowej decyzji w przedmiocie prawa do świadczeń i ich wysokości po wydaniu ostatecznej decyzji. W dniu 27 lutego 2002 r., w oparciu o art. 37 lit. j ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793) organ wydał decyzję przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego. Zgodnie z brzmieniem art. 37 lit. j zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli m. in. posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn. Z uwagi na podstawę prawną przyznanego świadczenia, wydanie decyzji poprzedzała rejestracja zainteresowanego jako osoby bezrobotnej. Z załączonej do akt karty rejestracyjnej bezrobotnego, identycznej dla osób ubiegających się o przyznanie prawa do zasiłku jak i do świadczenia przedemerytalnego wynika, że przede wszystkim brano pod uwagę przesłanki do przyznania świadczenia przedemerytalnego (skreślenie w nagłówku słowa zasiłek). Okoliczności faktyczne w przedmiocie ustalenia okresu zatrudnienia nie pozwoliły jednak organowi na przyznanie prawa do tego świadczenia. Zasady nabywania uprawnień do świadczenia przedemerytalnego w owym czasie przedstawiały się następująco. Podobnie jak w przypadku prawa do zasiłku przedemerytalnego, osoby, które przed dniem wejścia w życie (1 stycznia 2002 r.) ustawy z 17 grudnia o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół, zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego nabywały oraz zachowały do nich prawo na dotychczasowych zasadach (art. 11 ust. 2). Według "dotychczasowych" zasad świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat - kobieta i 63 lata - mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, lub 2) w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ukończyła co najmniej 55 lat - kobieta i 60 lat - mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 1; ze zm.) Po 1 stycznia 2002 r. świadczenie przedemerytalne przysługiwało osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat - kobieta i 63 lata - mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat - kobieta i 55 lat - mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 1; ze zm.) Przeszkodą do otrzymania świadczenia przedemerytalnego był zbyt krótki okres zatrudnienia. Jak wcześniej wskazano skarżący spełniał niezbędne kryteria do nabycia zasiłku przedemerytalnego, który został przyznany i wypłacany. W związku z odnalezieniem dokumentu potwierdzającego zatrudnienie, który nie był znany organowi w chwili ubiegania się o przyznanie świadczenia, skarżący wszczął procedurę wznowienia postępowania. Z powodów formalnych wniosek nie został rozpatrzony. Na mocy art. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) dodano w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) art. 150 lit. a - d. Zgodnie z art. 150 lit. a prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia. Regulacja ta ułatwiła dochodzenie należnych świadczeń osobom, które uprzednio nie skorzystały z przysługującego im prawa , gdyż przyznała możliwość złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r. Kolejnym ułatwieniem było prawo domagania się ponownego ustalenia świadczeń. Stosownie do art. 150 lit. d prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej (zainteresowanej) lub z urzędu, jeżeli po dniu przyjęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności: 1) określone w art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji; 2) mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. Przedstawione zasady obowiązywały w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Jednym z warunków ubiegania się o ponowne ustalenie świadczeń jest ujawnienie okoliczności powodujących wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową. W zacytowanym przepisie okolicznością przesądzającą o prawie domagania się ponownego ustalenia prawa jest wykorzystanie przesłanek wznowienia jako okoliczności materialnoprawnych. Wznowienie postępowania w rozumieniu tego przepisu nie ma więc charakteru wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145 k. p. a. Taki zabieg pozwolił na ułatwienie i uproszczenie realizacji praw osób spełniających warunki do uzyskania świadczeń, eliminując dodatkową procedurę, która, jak okazało się w przypadku skarżącego, z powodów formalnych nie mogła być przeprowadzona. Skarżący powołuje się na dokument, istniejący w dniu wydania decyzji, nieznany organowi, który wydał decyzję, a więc na okoliczność, którą należy poddać ocenie z punktu widzenia podstawy wznowienia dla ponownego ustalenia prawa. Istotnym jednak problemem, który pojawia się w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że wznowienie postępowania może dotyczyć postępowania o tożsamym przedmiocie rozpoznania. W przypadku skarżącego przyznane uprawnienie dotyczyło zasiłku przedemerytalnego, a nie świadczenia przedemerytalnego. Art. 150 lit. d ust. 1 pkt 1 wymienia jako okoliczność uprawniającą do ponownego ustalenia prawa, oprócz podstaw wznowieniowych, zaistnienie okoliczności dające podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Każdy przypadek stwierdzenia nieważności orzeczenia skutkuje takim stanem, jak gdyby decyzja nie została w ogóle wydana. Orzeczenie takie wywołuje skutek ex tunc. W konsekwencji ponowne wydanie orzeczenia jest nowym orzeczeniem, bez związku z poprzednio wydanym. Ustawodawca zatem bardzo szeroko zakreślił ramy realizacji uprawnienia do ponownego ustalania prawa do świadczeń. Wydaje się, że ratio legis tego przepisu pozwala na uznanie, że w przypadku zaistnienia okoliczności, które doprowadziłyby do wznowienia, możliwe jest ustalenie takiego uprawnienia nawet wtedy, gdy przyznano inne świadczenie. W momencie przyznawania świadczenia ramy przedmiotu rozstrzygnięcia zakreślały okoliczności faktyczne, pozwalające, w zależności od okoliczności na przyznanie zasiłku, bądź świadczenia, a nie wniosek osoby zainteresowanej. Potwierdza to załączona karta rejestracyjna. W tych warunkach skoro ani okoliczności formalne nie stanowią przeszkody do przyznania prawa (wskazanie podstawy wznowieniowej jako przesłanki materialnoprawnej), niezwiązanie wnioskiem zainteresowanego, można przyjąć, że w przypadku pozytywnej podstawy wznowienia możliwe jest ponowne ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego nawet wtedy, gdy uprzednio przyznano zasiłek przedemerytalny. Należy szczególnie podkreślić, że na grunt ustawy przeniesiono wyłącznie podstawy wznowienia, a nie reguły postępowania przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie, w tym dotyczące tożsamości przedmiotowej rozstrzygnięcia w następstwie wznowienia postępowania. Nie stanowi też przeszkody do rozpoznania sprawy w oparciu o cytowany przepis fakt, że wniosek o ponowne ustalenie prawa wpłynął przed wejściem w życie zmiany ustawy o instytucjach rynku pracy i promocji zatrudnienia (w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy przepis ten już obowiązywał). Nie można uznać, że za brakiem podstaw do stosowania nowych przepisów przemawia art. 12 noweli, stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, skoro ponownie złożony wniosek, przy spełnieniu przesłanek do nabycia uprawnienia okazałby się skuteczny. Fakt, iż powołana nowelizacja dodała art. 150 lit. a - d, wprowadzając zapis, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego albo zasiłku przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniała warunki do jego nabycia nie oznacza, że pozytywny wynik oceny przesłanek wznowienia, ustalony obecnie lecz dotyczący okoliczności, które są odniesione do dnia wydania decyzji, eliminuje uznanie, że do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do nabycia prawa na podstawie ustawy z 1994 r. Przepis art. 150 lit. a nie zawiera żadnego wskazania, że muszą to być warunki określone w przepisach obowiązujących od dnia 31 grudnia 2001 r. Tym samym, jeśli po wejściu w życie nowych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoba ubiegająca się o świadczenie przedemerytalne była zarejestrowana w urzędzie pracy i posiadała prawo do zasiłku dla bezrobotnych, czyli istniał stan, z którym ustawa łączy określone skutki, to ocena jej uprawnień do świadczenia przedemerytalnego powinna być dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się do okoliczności, na które powoływał się skarżący w zakresie odnalezienia dodatkowego dokumentu. Tym samym nie były analizowane przesłanki do ubiegania się o ponowne ustalenie świadczenia. Brak odniesienia się do wskazanych okoliczności uzasadnia stwierdzenie wystąpienia istotnych wad przeprowadzonego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ocenić wpływ dokumentu (na który wskazuje skarżący) na uprawnienie do domagania się świadczenia przedemerytalnego - czy jest to dowód istniejący w chwili wydania decyzji, nieznany organowi, czy ma wpływ na ustalenie prawa w kontekście spełnienia ustawowych przesłanek do nabycia tego prawa, kiedy została ujawniona nowa okoliczność, czy uwzględniając wpływ danych na długość okresu zatrudnienia, na dzień 12 stycznia 2002 r., skarżący spełniał warunki do nabycia prawa. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ustawy stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.