II SA/Bd 370/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Prezydent G., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej M. z dnia [...] listopada 2021 r. odmówił przyznania jej świadczeń wychowawczych na dzieci: V. i A. , na okres od [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca wniosła o ustalenie jej prawa do ww. świadczeń na rzecz jej wnucząt – tj. V. i A., którzy zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt [...] zostali umieszczeni pod jej pieczą. Organ mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej "u.p.p.w.d.") zważył jednak, że skarżąca nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie wystąpiła ona z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dzieci, ani też nie jest ich opiekunem prawnym, a osoby sprawujące pieczę nie są wymienione w katalogu osób uprawnionych do otrzymywania przedmiotowego świadczenia. Podkreślił jednocześnie, że świadczenie wychowawcze nie jest należne dzieciom lecz rodzicom i ich opiekunom prawnym lub faktycznym. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, uznając wydaną decyzję za krzywdzącą i podnosząc, że w chwili obecnej jest faktycznym opiekunem V. i A., ponieważ dzieci przebywają u niej, zamieszkują oraz pozostają na jej utrzymaniu od kwietnia 2021 r. Do odwołania skarżąca załączyła również kserokopie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] kwietnia 2021 r. powierzające jej pieczę nad małoletnimi V. i A. oraz wniosku o zabezpieczenie dzieci na czas trwania postępowania. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, a przyznanie tego świadczenia uzależnione jest od posiadania legitymacji do wystąpienia o jego przyznanie. Przy czym, jak wskazał, krąg osób uprawnionych do wystąpienia o przyznanie świadczenia wychowawczego został ściśle i wyczerpująco określony na gruncie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Podkreślił też, że zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. przez opiekuna faktycznego dziecka należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a definicja ta jest definicją legalną, która wiążąco ustala znaczenie pojęcia na użytek danego aktu normatywnego. W związku z tym, SKO mając na uwadze to, że z akt sprawy, jak i z załączonych do odwołania dokumentów nie wynika aby skarżąca – która jako babcia sprawuje opiekę nad wnuczętami w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2021 r. - wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dzieci, stwierdziło, że nie wypełnia ona znamion opiekuna faktycznego dzieci w rozumieniu ustawy, ani też nie jest opiekunem prawnym, ani rodzicem dzieci. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe odstąpienie od wykładni literalnej mających zastosowanie w sprawie przepisów (tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.) oraz że dla pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej wystarczające jest aby wystąpiła ona do sądu z wnioskiem o przysposobienie dzieci, bądź też stała się ich opiekunem prawnym, co w konsekwencji ustabilizuje także ich sytuację prawną. Na powyższą decyzję M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji, uwzględnienie jej wniosku i przyznanie świadczeń wychowawczych na dzieci oraz zobowiązanie organu I instancji do niezwłocznej wypłaty zaległych świadczeń wychowawczych. Skarżąca stojąc na stanowisku, że spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom niezgodność z konstytucyjnymi wartościami (w tym z zasadami wynikającymi z art. 32 ust. 1 oraz art. 72 ust. 2 Konstytucji RP oraz) oraz dobrem dzieci. Podkreśliła, że zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu jest uprawniona do odbierania świadczeń należnych dzieciom, a świadczenie wychowawcze jest przecież świadczeniem należnym małoletnim. Podniosła, że zawężająca wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prowadząca do pominięcia wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego tych, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwowe, pozostaje w sprzeczności z celem ustawy i samego świadczenia, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W powyższym zakresie skarżąca powołała się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z 24 czerwca 2022 r. o możliwości i warunkach przeprowadzenia zdalnej rozprawy, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Oceniając zasadność wniesionej skargi w świetle wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego, w tym katalog podmiotów którym ono przysługuje oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821 oraz z 2021 r. poz. 159 i 1006). Natomiast w myśl art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego przepisem, na podstawie którego bada się interes prawny jest zatem wyżej cytowany art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Stroną tego postępowania mogą być więc wyłącznie konkretnie wymienione w nim osoby. Wyraźnie zaznaczyć należy w tym miejscu, że decyzje wydawane w sprawach o świadczenia wychowawcze nie są decyzjami uznaniowymi, bowiem wnioskodawca musi spełniać kryteria podmiotowe i dochodowe, aby takie świadczenie mogło być przyznane. W niniejszej sprawie w ocenie organów obu instancji, nie ma wątpliwości co do tego, że przez skarżącą nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie należy ona do kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia, które zgodnie z wolą ustawodawcy wskazane zostały na gruncie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.. Sprawuje ona bowiem bieżącą pieczę nad wnuczętami na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, jednak – jak wynika z akt – nie wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dzieci, a więc nie zmierza ona de facto do uregulowania ich sytuacji prawnej na stałe. Tym samym, zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. nie wypełnia ona definicji legalnej "opiekuna faktycznego". Odnosząc się następnie do argumentacji skarżącej, która swoje uprawnienie do pobierania świadczenia wychowawczego na V. i A. upatruje w orzeczeniu sądu rejonowego, gdzie wskazano, że upoważniono ją do "odbierania świadczeń należnych dzieciom", wyjaśnić należy, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to nie jest zatem skierowane bezpośrednio do dziecka, a do osoby, która sprawuje nad nim opiekę. Przy czym opieka ta winna być w należyty sposób uregulowana prawnie w sposób zapewniający dzieciom stabilizację, nie zaś tylko doraźna. Należy podkreślić, że wśród osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, która nie podejmuje działań zmierzających ostatecznie do sprawowania tejże opieki w sposób "stały". Ustawodawca ograniczył bowiem krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W związku z czym skarżącej nie przysługuje świadczenie wychowawcze na małoletnich V. i A.. Potwierdzeniem tego, że pominięcie w katalogu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osoby, która faktycznie sprawuje bieżącą pieczę nad dziećmi, jednak nie wystąpiła przy tym o ich przysposobienie, jest celowym zabiegiem ustawodawcy jest chociażby to, że pomimo iż w orzecznictwie niejednokrotnie pojawiały się już poglądy dotyczące nieuprawnionego ograniczenia katalogu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego i nieuwzględnienie w nim osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują pieczę nad dziećmi – na które w toku postępowania powoływała się również skarżąca – to jednak ustawodawca nie dodał tej kategorii osób do katalogu określonego w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., wraz ze zmianą przedmiotowej ustawy, którą dokonano ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021 r. poz. 1981). Wskazać należy przy tym, że dokonując zmian w tejże ustawie, ustawodawca poszerzył katalog podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia o rodzinę zastępczą. Jeśliby zatem uznał, że zasadnym byłoby uwzględnienie pośród tych podmiotów również osoby faktycznie sprawujące pieczę nad dzieckiem na mocy postanowienia sądu, które nie starają się jednocześnie o przysposobienie dziecka, to uznać należy, że dałby temu wyraz, dodając tę kategorię osób do art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Tymczasem, jak zapisano w rządowym Projekcie do ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej uwzględnienia rodziny zastępczej w katalogu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego: "Racjonalne jest przeniesienie powyższych regulacji dotyczących dodatku wychowawczego do "ustawy matki", czyli Ustawy 500+, (...) W ten sposób cały zakres podmiotowy osób uprawnionych do świadczeń z programu "Rodzina 500+" będzie uregulowany w jednym akcie prawnym, tj. Ustawie 500+." Powyższe jednoznacznie wskazuje więc na to, że art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. w sposób kompletny reguluje zakres podmiotowy osób, którym można przyznać świadczenie wychowawcze. Podkreślić należy również, że organy administracji publicznej, stosownie do art. 6 k.p.a. obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, w związku z czym nie mogą podejmować decyzji wbrew zapisom ustawy, przyznając świadczenie wychowawcze osobie nieuprawnionej. Skoro zatem omawiana ustawa jasno określa krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego, to tym samym niemożliwym było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Niewystarczająca jest bowiem okoliczność, iż skarżąca faktycznie utrzymuje aktualnie swoje wnuki, które z nią zamieszkują. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby wystąpiła ona z wnioskiem do sądu opiekuńczego lub też podjęła działania w kierunku zostania opiekunem prawnym dzieci, co dopiero w konsekwencji po pierwsze ustabilizuje sytuację prawną dzieci, a po drugie uprawni ją do pobierania świadczenia wychowawczego. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając obydwie wydane w sprawie decyzje za opowiadające prawu, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.