II SA/Bd 372/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi Mariusza M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2007r. nr [...] w części uchylającej decyzję z 3 marca 2006r. o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii C + E i odmowie wydania prawa jazdy tych kategorii, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Mariusza M. kwotę 557 zł. (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 372/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta T., po wznowieniu z urzędu postępowania, na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071; z pózn. zm.) art. 90 i 105 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908; z późn. zm.), § 65 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834; z późn. zm.), § 5 ust. 1 pkt 2 lit a, w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.) uchylił decyzję własną z dnia [...] 2006 r. o wydaniu Mariuszowi M. prawa jazdy kat. C+E, odmówił stronie wydania prawa jazdy kat. C+E oraz odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 3 marca 2006 r. o wydaniu stronie prawa jazdy kat. C.. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż przeprowadzona w dniu 12 czerwca 2006 r. kontrola Ośrodka Szkolenia Zawodowego Kierowców Liga Obrony Kraju w T., w którym Mariusz M. ukończył kurs na kat. C oraz szkolenie podstawowe dla osób ubiegających się o prawo jazdy kat. C+E, wykazała, że szkolenia teoretyczne na kat. C + E prowadziła osoba nie posiadająca wymaganych uprawnień. – Wojciech G. Posiada on wprawdzie uprawnienia instruktora, ale tylko w zakresie kat. B, C. Ponadto ustalono, iż zaświadczenie nr [...] z dnia [...] 2006 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego na kat. prawa jazdy C+E zostało wydane niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż wpisano w nim, iż zajęcia teoretyczne przeprowadził inny instruktor, niż ten, który przeprowadzał je w rzeczywistości. W związku z potwierdzeniem tych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ uznał, iż strona nie spełniła warunku do wydania prawa jazdy kat C+ E wynikającego z art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit a w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż przedstawione przez nią zaświadczenie o ukończeniu szkolenia na kat. C+E prawa jazdy jest niezgodne ze stanem faktycznym. W odwołaniu od powyższej decyzji Mariusz M. wskazał, iż decyzja ta jest dla niego krzywdząca, gdyż nie miał on podstaw do podejrzewania, że instruktor prowadzący szkolenie teoretyczne nie posiada do tego uprawnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2007r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jednym z warunków, jaki strona winna spełnić aby uzyskać prawo jazdy jest odbycie wymaganego dla danej kategorii szkolenia oraz przedłożenie zaświadczenia o jego ukończeniu. Z akt sprawy, w szczególności protokołu przesłuchania Krzysztofa L. z dnia [...] 2006 r., wynika, iż zajęcia teoretyczne w zakresie prawa jazdy kat. C+E, w których uczestniczył Mariusz M., prowadzone były przez Wojciecha G. nieposiadającego stosownych uprawnień. Wyjście na jaw powyższych istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych uzasadniało zdaniem organu odwoławczego wznowienie postanowienia administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Mariusz M. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego wskutek błędnej wykładni przepisów art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (cyt. wyżej) poprzez wadliwe przyjęcie, iż nie spełnia on warunków do wydania prawa jazdy kategorii C+E, mimo ukończenia wymaganego kursu, wykazania się znajomością przepisów prawa o ruchu drogowym oraz umiejętnościami praktycznego prowadzenia pojazdów określonych w kat. C+E, co zostało potwierdzone przeprowadzonym egzaminem wewnętrznym, a później państwowym. Podniósł, iż Ośrodek Szkolenia Kierowców LOK w T. w momencie, gdy się do niego zapisywał na szkolenie wpisany był do rejestru przedsiębiorstw działalności regulowanej i poddawany stosownej kontroli. Wskazał również, iż jego instruktor prowadzący – Krzysztof L., posiadał odpowiednie uprawnienia, o których mowa w art. 105 ustawy prawo o ruchu drogowym, do prowadzenia szkolenia i to u niego skarżący odbył zajęcia praktyczne jak i egzamin wewnętrzny. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia zostało wypełnione przy tym, zgodnie z pouczeniem w nim zawartym, przez instruktora prowadzącego, który potwierdził posiadaną przez skarżącego wiedzę i umiejętności. Tym samym zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, iż zaświadczenie to zawiera informacje niezgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn, zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem wznowienia postępowania jest wystąpienie kwalifikowanej wadliwości uprzednio rozpoznanej i rozstrzygniętej sprawy administracyjnej. Przypadki takiej wadliwości zostały enumeratywnie określone w art. 145 i 145a § 1 k.p.a. Wystąpienie któregokolwiek z nich pozwala na ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Nie jest to jednak zwykłe postępowanie, lecz postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, co wymaga szczególnie wnikliwej oceny podstaw wznowienia. Należy bowiem mieć na uwadze domniemanie praworządności działania organów administracji publicznej wydających decyzję jak i ochronę praw nabytych jednostki przyznanych na mocy wydanej decyzji. Nie można też pominąć wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, następstwem czego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o wadliwość niewyliczoną w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. jak i rozszerzającą wykładnię podstaw wyliczonych w zacytowanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał jako podstawę wznowienia postępowania wystąpienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi wydającemu decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Analizując tę podstawę wznowienia, podkreślić należy konieczność nie tylko ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, ale niezbędne jest, by nowe okoliczności spełniały warunek istotności ich dla sprawy. Organ ustalił, że szkolenie dla uzyskania prawa jazdy kat. C+E prowadził instruktor, który nie posiadał uprawnień do szkolenia w tym zakresie - był on przygotowany do prowadzenia szkolenia dla uzyskania kat. B i C. Konsekwencją tego ustalenia było uznanie, że skarżący nie spełniał przesłanki wymaganej dla uzyskania prawa jazdy kat. C+E, polegającej na odbyciu szkolenia właściwego dla danej kategorii. Organ oparł się na brzmieniu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. tj. z 2005 r. Nr 108, poz. 908; z późn. zm.) stanowiącego, że prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli: 1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek; 2) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane; 3) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie; 4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii; 5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy. Zadaniem Sądu jest zatem ocena czy organ prawidłowo uznał, że skarżący nie odbył szkolenia właściwego dla danej kategorii, a także czy fakt prowadzenia szkolenia przez osobę nie posiadającą odpowiednich kwalifikacji instruktorskich stanowi istotną nową okoliczność faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją przyznającą skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami, w tym właściwymi dla kat. C+E. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy szkolenie osoby ubiegającej się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym albo tramwajem jest prowadzone: 1) w formie kursu - w ośrodku szkolenia kierowców; 2) w formie zajęć szkolnych dla uczniów - przez szkołę, w której programie nauczania jest przewidziane uzyskanie umiejętności kierowania pojazdem silnikowym. Ośrodki szkolenia kierowców prowadzą przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą, która jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807; z późn. zm.). Działalność taka wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców (art. 103 ustawy), który to rejestr prowadzi starosta właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem (art. 103 pkt 3 ustawy). Starosta pełni też nadzór i kontrolę nad ośrodkiem szkolenia. Jest on uprawniony do wydawania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, czego konsekwencją jest skreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności, co może mieć miejsce m.in. w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, którym jest m.in. szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, wydanie niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia (art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Szkolenie osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym albo tramwajem jest prowadzone przez instruktora (art. 105 ust.1 i 2 ustawy) i starosta dokonuje wpisu osoby do ewidencji instruktorów, jeżeli spełnia ona warunki określone w art. 105 ust. 2 pkt 1-6 ustawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że kontrola prawidłowości działania ośrodków szkolenia i kwalifikacji instruktorów należy do organu sprawującego nadzór a nie osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami. Żaden przepis prawa nie nakłada na kursanta obowiązku sprawdzenia kwalifikacji instruktora prowadzącego szkolenie. Jeśli zainteresowany zgłasza się do ośrodka szkolenia, który spełnia kryteria ustawowe w zakresie uprawnienia do szkolenia kierowców, ma on prawo oczekiwać, że szkolenie zostanie przeprowadzone tak od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej zgodnie z obowiązującymi zasadami wynikającymi z przepisów prawa, zaś wszelkie skutki ewentualnych naruszeń nie będą go dotyczyć. Z tego punktu widzenia nie można zarzucić skarżącemu, że nie dopełnił jakiegoś obowiązku, co niosłoby za sobą negatywne dla niego konsekwencje. Nie można też zapomnieć o regułach obowiązujących w procesie zdobywania uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834; z późn. zm.) przed wyznaczeniem terminu egzaminu ośrodek szkolenia sprawdza złożone dokumenty pod względem kompletności i poprawności ich wypełnienia. Na mocy zaś § 7 ust. 1 pkt 1a i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215; z późn. zm.) w celu wydania prawa jazdy organ zobowiązany jest do weryfikacji dokumentów, obejmującej m.in. poprawność ich wypełnienia oraz kompletność a także spełnienie przesłanek określonych w ustawie i przepisach, o których mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia. Dopiero w przypadkach pozytywnej weryfikacji dokumentu organ wypełnia wniosek w miejscu przeznaczonym na wydanie decyzji (§ 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Dodatkowo należy zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują ogólne reguły określone w art. 7 i 8 k.p.a., którymi kierować powinien się organ prowadzący postępowania i wydający decyzję. Po ukończeniu szkolenia skarżący otrzymał zaświadczenie nr [...] z 13.02.2006 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego dla osób ubiegających się o prawo jazdy kat. C+E i uznano, że został on przygotowany do złożenia egzaminu państwowego. Zaświadczenie to podpisał Kierownik Ośrodka Szkolenia Zawodowego Kierowców Liga Ochrony Kraju w T. mgr inż. Zenon G. i instruktor Krzysztof L. jako instruktor prowadzący. W zaświadczeniu wskazano, że instruktorem szkolenia odbywającego się w dniach 19.12.05 - 1.02.06 był Krzysztof L. W tym miejscu należy ocenić charakter wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie to pochodzi od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, nie ma więc charakteru dokumentu urzędowego, lecz jest dokumentem prywatnym, co oznacza, że dokument ten nie jest wyposażony w ustawowe domniemanie zgodności z prawdą złożonego w nim oświadczenia, lecz wyłącznie domniemanie, że osoba, która je podpisała złożyła określone jego treścią oświadczenie. Oświadczenie to dotyczyło stwierdzenia faktu odbycia szkolenia i odpowiedniego przygotowania do złożenia egzaminu państwowego. Organ uznał, że przeprowadzone szkolenie przez osobę nie mającą właściwych kwalifikacji do odbycia szkolenia właściwego dla kat. C+E uniemożliwia przyjęcie, że została spełniona przesłanka określona w art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym o odbyciu szkolenia. Odnosząc się do powyższego, należy podnieść, że szkolenie odbyło się w ośrodku uprawnionym do prowadzenia szkolenia. Wadliwość polegała jednak na tym, że szkolenie prowadził instruktor, który nie był we właściwym zakresie formalnie przygotowany do jego prowadzenia. Zatem nie można mówić o nieodbyciu szkolenia, lecz o niewłaściwym przeprowadzeniu szkolenia. Nienależyte przeprowadzenia szkolenia może mieć różne przyczyny i różne postaci. Mogą to być niewłaściwe warunki techniczno-organizacyjne, lokalowe, szkolenie w niepełnym wymiarze, w niewłaściwym zakresie, a także przez osobę o niedostatecznych kwalifikacjach. Istotny jednak jest charakter wadliwości i ocena jej skutków. W tych warunkach wynik postępowania w konkretnej sprawie będzie miarodajny dla oceny spełnienia przesłanek z art. 90 cyt. wyżej ustawy. Oczywistym jest, że przyczyna wadliwości leżała po stronie ośrodka szkolenia, za którego prawidłowe funkcjonowanie odpowiedzialny jest właściwy starosta. Skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do powstania owej wadliwości. Nie istnieje też przepis pozwalając na obciążenie skarżącego skutkami zaniechań leżących po stronie podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia szkolenia. Po odbyciu szkolenia skarżący otrzymał zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, stwierdzające przygotowanie do złożenia egzaminu państwowego. Zgodnie z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834; z późn. zm.), zaświadczenie wydaje się osobom, które posiadają wiedzę i umiejętności określone w charakterystyce absolwenta kursu i uzyskały pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego. W okolicznościach tej sprawy nie można stwierdzić, że zaświadczenie poświadczało nieprawdę o przygotowaniu skarżącego do przystąpienia do egzaminu państwowego. Wynik egzaminu pozwala na jednoznaczne zweryfikowanie ustaleń o przygotowaniu i uznanie, że skarżący został należycie przygotowany. Odpowiednie zaś przygotowanie do egzaminu jest efektem odbytego szkolenia. Niewątpliwie szkolenie przeprowadzono wadliwie, ale nie można stwierdzić, że nie została wypełniona dyspozycja art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nienależyte przeprowadzenie szkolenia nie może być rozumiane jako równoznaczne z nieodbyciem szkolenia. W tych okolicznościach organ wadliwie uznał, że nie wystąpiła bezwzględna przesłanka określona w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. tj. z 2005 r. Nr 108, poz. 908; z późn. zm.). Wadliwie przeprowadzone szkolenie, z przyczyn leżących po stronie organu nie prowadzi do uznania, że wystąpiła wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawa wznowienia tj. nowa istotna okoliczność faktyczna uzasadniająca wzruszenie wydanej już uprzednio decyzji. Jak zaznaczono na wstępie, nie można bowiem zapomnieć o warunkach oceny i etapie, na którym wykryto określoną wadliwość. Inaczej należy oceniać wadliwość wykrytą na etapie postępowania prowadzonego przed wydaniem decyzji stwierdzającej poświadczenie uprawnień, a inaczej gdy organ administracji publicznej przyznał już określone uprawnienie. Przyznanie uprawnienia wiąże się z koniecznością bardzo ścisłej interpretacji podstaw pozwalających na weryfikację przyznanych uprawnień. Ma to związek, jak na wstępie wskazano, z ograniczeniami wynikającymi z trwałości decyzji ostatecznych, domniemaniem praworządnego działania organów administracyjnego oraz ochrony praw nabytych jednostki. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.