II SA/Bd 372/09

Dnia 8 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Prezydent Miasta B. zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr 20/16 o pow. 0,2234 ha, zapisanej w KW - 125817. W uzasadnieniu podał, że F. Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz B. i T. O., B. G., W. M., J. S., G. i W. F., B. D. oraz H. I. wystąpili z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności. W trakcie postępowania ustalono, że jeden ze współużytkowników wieczystych nie żyje. Zaistniały fakt i związana z tym konieczność przeprowadzenia przez stronę postępowania spadkowego oraz uregulowania zapisów w księgach wieczystych (gruntowej i lokalowej) uniemożliwiły zdaniem organu I instancji dokonania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie i dlatego koniecznym było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Na to postanowienie B. i T. O., B. G., W. M., J. S., G. i W. F. oraz B. D. złożyli zażalenie. Wnieśli o stwierdzenie nieważności i uchylenie tego postanowienia. Zarzucili organowi: naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, gdyż rozstrzygnięcie nie zawiera stwierdzenia, że nie jest możliwe ustalenie i wezwanie do udziału w postępowaniu następców prawnych osoby zmarłej, naruszenie art. 73 § 1 kpa, ponieważ organ nie zawiadomił stron gdzie i kiedy udostępnione zostaną akta sprawy w celu umożliwienia stronom ich przeglądania i zapoznania się z przebiegiem postępowania, naruszenie art. 9 kpa o obowiązku należytego informowania stron o postępowaniu, naruszenie art. 10 § 1 kpa, gdyż organ nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie podanie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania daty wpływu wniosku F. Spółdzielni Mieszkaniowej jak również daty wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...]. uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO podało, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, że postępowanie dotyczy spadków nieobjętych, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) - zwanej dalej ustawą o przekształceniu, w przypadku osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpiła F. Spółdzielnia Mieszkaniowa w imieniu własnym oraz właścicieli lokali - dołączając ich wnioski. Akta sprawy nie zawierają jednak pełnomocnictwa właścicieli lokali do reprezentowania ich w prowadzonym postępowaniu. Brak jest także wniosku jednego ze współwłaścicieli lokali, co dostrzegł organ I instancji. Pismem z dnia 28 listopada 2006r. poinformował Spółdzielnię o tym uchybieniu. W odpowiedzi Spółdzielnia wniosła o zawieszenie postępowania do czasu przedstawienia przez spadkobierców postanowienia o nabyciu praw do spadku. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z art. 2 ustawy o przekształceniu organ I instancji zobowiązany był wszystkim wnioskodawcom zapewnić udział w prowadzonym postępowaniu. Tymczasem jako pełnomocnika wnioskodawców potraktował Spółdzielnię, która pełnomocnictwa takiego nie przedłożyła, jedynie pośredniczyła w przekazaniu wniosków. W sytuacji, gdy Spółdzielnia nie reprezentowała wnioskodawców (współużytkowników wieczystych) organ I instancji winien w ocenie SKO, podjąć działania o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 1 kpa i w razie ich nieskuteczności z powodu wystąpienia (tam określonych) negatywnych przesłanek powinien był zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wzywając jednocześnie - stosownie do art. 100 § 2 kpa -żyjącego współwłaściciela lokalu do wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło zarzuty wyrażone w zażaleniu w kwestii pominięcia właścicieli lokali w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie wyjaśniło, że treść art. 97 § 1 pkt 1 kpa, nie oznacza, że organ sam może dokonać oceny kto jest spadkobiercą i wezwać te osoby do udziału w postępowaniu. Ustalenie spadkobierców może nastąpić wyłącznie przez właściwy sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie F. Spółdzielnia Mieszkaniowa (FSM) wniosła o jego uchylenie, wskazując na błędną interpretację okoliczności faktycznych w zakresie reprezentacji właścicieli lokali i uwzględnienie zarzutów zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta B., które nie miały związku z podstawami do jego wydania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż nie występowała jako pełnomocnik właścicieli lokali. Wnioski o przekształcenie ze strony FSM oraz właścicieli lokali były odrębnymi wnioskami zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 2 ustawy o przekształceniu. FSM była tylko doręczycielem tych wniosków, aby umożliwić wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia w sytuacji gdy w danej nieruchomości poza spółdzielnią mieszkaniową występują także inni właściciele lokali – osoby fizyczne. Podkreśliła, że wydanie postanowienia przez Prezydenta Miasta B. było w pełni uzasadnione ze względu na zgon jednego ze współwłaścicieli lokalu i współużytkownika wieczystego. Z kolei wezwanie spadkobierców nie było możliwe, ponieważ nie byli oni znani, a przesłanki z art. 94 § 1 ust. 4 kpa nie wystąpiły, ponieważ ustalenie spadkobierców, konieczne w trakcie trwania postępowania o przekształcenie nie jest ,,zagadnieniem wstępnym" wg tego przepisu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, twierdząc, że z uwagi na brak zażalenia FSM od postanowienia organu I instancji – skarga nie przysługuje, gdyż nie został wyczerpany przez Spółdzielnie tok postępowania administracyjnego. Uczestnik postępowania J. S. w piśmie z dnia 15 czerwca 2009r., także wniósł o odrzucenie skargi FSM. W uzasadnieniu podał, że 14 czerwca 2005r. współwłaściciele nieruchomości udzielili zarządowi FSM pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego do reprezentowania ich w czynności przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślił, że w § 6 tego aktu notarialnego zawarte jest oświadczenie, że to pełnomocnictwo nie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy. Jego zdaniem te okoliczności mają istotne znaczenie i świadczą o tym, że FSM w niniejszej sprawie działała na szkodę swoich członków, poprzez zaniechanie czynności wynikających z udzielonego pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja lub tak jak w niniejszej sprawie – postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazano. Problematykę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości reguluje ustawa z dnia 29.07.2005r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1453 ze zm.), dalej powoływana jako ustawa o przekształceniu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie, jak to wynika z akt sprawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wystąpili: FSM, B. i T. O., B. G., W. M., J. S., G. i W. F., B. D. oraz H. I.. Wniosku nie złożył T. I., który jak wynika z odpisu księgi wieczystej 109338 jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. S. i współużytkownikiem wieczystym nieruchomości wspólnej przynależnej do tego lokalu. W tej sytuacji i w związku z treścią art. 2 ustawy o przekształceniu, organ I instancji nie miał podstaw aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Z wnioskiem o przekształcenie nie wystąpili bowiem wszyscy użytkownicy wieczyści. O fakcie tym zresztą organ I instancji poinformował wszystkich wnioskodawców pismem z dnia 28.11.2006r. Wydanie w tych okolicznościach sprawy, przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, należy uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Tymczasem T. I. zmarł, jak należy domniemywać, ponieważ w aktach administracyjnych nie ma aktu jego zgonu, przed złożeniem wniosku o przekształcenie, czyli zanim stał się stroną postępowania. Brak więc było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, w którym mowa jest o śmierci strony postępowania. W tej sytuacji organ I instancji nie powinien był prowadzić postępowania o przekształcenie. Mógłby je wszcząć dopiero wtedy, gdyby wniosek o przekształcenie złożyli wszyscy użytkownicy wieczyści. W przypadku śmierci któregokolwiek ze współużytkowników wieczystych, postępowanie o przekształcenie mogłoby być prowadzone dopiero po wstąpieniu w miejsce zmarłego, jego następców prawnych i po ujawnieniu tego prawa w księdze wieczystej. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie doszło do takiej sytuacji, że T. I. zmarł prawdopodobnie przed złożeniem wniosku o przekształcenie, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie zmarła jego żona H. I. (vide: odpis skrócony aktu zgonu K-42 akt sądowych). Według ustaleń Sądu następcą prawnym zmarłych małżonków I. została J. P., która jednak do dnia 6.04.2009r. nie ujawniła prawa własności lokalu w księdze wieczystej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B., przy ul. S. będzie więc możliwe dopiero po złożeniu wniosku o przekształcenie przez wszystkich, ujawnionych w księdze wieczystej użytkowników wieczystych tej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że postanowienia zarówno organu I, jak i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 kpa) i jako takie podlegały uchyleniu zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Odnośnie postanowienia organu II instancji należy dodać, że opiera się ono na nieprawidłowych ustaleniach tego organu. Nie znajduje bowiem uzasadnienia w aktach sprawy teza, jakoby organ I instancji potraktował FSM jako pełnomocnika wnioskodawców. Wręcz przeciwnie. Z treści pisma organu I instancji z dnia 28.11.2006r. wynika, że w kwestii braku wniosku o przekształcenie od T. I. zwracał się do wszystkich wnioskodawców, a także postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 13.02.2007r. zostało doręczone wszystkim wnioskodawcom. Tym samym został zapewniony udział w postępowaniu wszystkim zainteresowanym nim stronom. Jak już wyżej to wyjaśniono, w sprawie nie było przesłanek do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Tym bardziej nieuprawnione było sugerowanie, jak uczynił to organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia, konieczności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozpatrzenie sprawy o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, zależy bowiem, jak to wynika z art. 2 ustawy o przekształceniu, od złożenia stosownego wniosku przez wszystkich użytkowników wieczystych i nie może być ta kwestia – co oczywiste - rozważana przez inny organ jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do wniosku SKO o odrzucenie skargi FSM, wskazać należy że nie znajduje ona uzasadnienia w przepisach prawa. Skarga FSM została bowiem wniesiona do sądu po wyczerpaniu służącego od postanowienia organu I instancji środka zaskarżenia – to jest po złożeniu zażalenia. To, że zażalenie to nie zostało złożone przez FSM, lecz przez inne strony postępowania nie stanowi przesłanki negatywnej do skutecznego wniesienia skargi, wynikającej z art. 52 ustawy p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe orzeczono o uchyleniu postanowienia jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a. – pkt 2 sentencji wyroku, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku.