II SA/Bd 373/07

Dnia 27 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2002 r. nr [...] Starosta [...]na podstawie art. 107 kpa ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo u ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908; ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834; ze zm.) orzekł o skreśleniu R. S. z ewidencji instruktorów uprawnionych do szkolenia osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B, B + E, C, C + E, D, nr uprawnień – CGD 0021 – w związku z dopuszczeniem się przez niego rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia . Z uzasadnienia decyzji wynika, że w trakcie kontroli w zakresie prowadzenia dokumentacji i działalności związanej ze szkoleniem osób ubiegających się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2006 r. w Ośrodku Szkolenia Kierowców "[...]" w K. należącym do R. S., w którym tenże jest jednocześnie instruktorem prowadzącym zajęcia teoretyczne i praktyczne, a następnie podczas rekontroli dokonanej w dniach 17, 18 i 20 października 2006 r. stwierdzono nieprzestrzeganie przez wyżej wymienionego wskazanego w podstawie prawnej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. oraz załącznika nr 3 do tegoż rozporządzenia zawierającego program szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych, wyrażające się w : - prowadzeniu zajęć praktycznych przed zakończeniem teoretycznych (I i II kontrola), - nieprawidłowym przeprowadzaniu egzaminu wewnętrznego z części teoretycznej i praktycznej (I i II kontrola), - nieprawidłowym prowadzeniu kart przeprowadzonych zajęć (I i II kontrola), - prowadzeniu w tym samym czasie szkolenia praktycznego więcej niż jednej osoby (II kontrola), - szkoleniu osoby niewpisanej do książki ewidencji osób szkolonych (II kontrola) - wydawaniu uczestnikom szkolenia zaświadczeń o ukończeniu szkolenia, w którym daty rozpoczęcia i zakończenia szkolenia nie odpowiadają stanowi faktycznemu (I kontrola), - rozpoczęciu zajęć praktycznych z osobą, która nie posiadała w tym czasie wyników badań lekarskich (I kontrola), - przekroczeniu 8 – godzinnego czasu pracy instruktora przy prowadzeniu zajęć praktycznych (II kontrola). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że R. S. nie wniósł zastrzeżeń co do treści protokołów pokontrolnych, jak również zawartych w nich ustaleń nie zakwestionował w toku postępowania administracyjnego. Ujawnione uchybienia organ uznał za rażące, uzasadniające wkreślenie wyżej wymienionego z ewidencji instruktorów. Wnosząc w odwołaniu od decyzji organu I instancji o jej uchylenie R. S. zakwestionował uznanie dokonanych przez niego naruszeń przepisów za rażące oraz usprawiedliwił je brakiem umiejętności praktycznego zastosowania nowych unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. Zdaniem odwołującego się ujawnione nieprawidłowości miały charakter proceduralny i nie miały istotnego wpływu na poziom merytoryczny szkolenia. Zaświadczenia o ukończeniu szkolenia uzyskały osoby posiadające wiedzę i umiejętności określone w charakterystyce absolwenta kursu i uzyskały pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego, a zatem nie doszło do wydania uczestnikom szkolenia zaświadczeń niezgodnych ze stanem faktycznym. Odwołujący powołał się także na swoją trudną sytuację finansową podnosząc, iż pozbawienie go uprawnień uniemożliwi mu uzyskanie środków na spłatę zobowiązań kredytowych. Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło decyzją z dnia [...] 2002 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż odwołujący się prowadząc szkolenie osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wielokrotnie dopuścił się działań niezgodnych z rozporządzeniem z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Wskazując na poszczególnego rodzaju naruszenia przez R. S. przepisów rozporządzenia SKO oceniło je ogólnie jako rażące i uznało decyzję organu I instancji o skreśleniu go z ewidencji uprawnionych instruktorów za prawidłową. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej niezgodność z prawem. Skarżący podniósł, że popełnione przez niego naruszenia nie mają charakteru rażącego, przy czym brak jest unormowań precyzujących pojęcie rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Powołał się nadto na wydanie przez SKO w Toruniu odmiennego rozstrzygnięcia w innej identycznej sprawie oraz, podobnie jak w odwołaniu, na niską emeryturę i konieczność spłacenia kredytu zaciągniętego na kupno samochodu do nauki jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, w nawiązaniu do zarzutów skargi, iż każda sprawa musi być rozpatrywana indywidualnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w związku z czym nie można twierdzić, że w dwóch identycznych wypadkach wydano dwie sprzeczne decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż bada, czy wydając go organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób wpływający na jego treść. Zatem sąd rozpoznając skargę nie może kierować się względami celowości czy słuszności, w tym sytuacją materialną i osobistą lub nienagannym dotychczasowym przebiegiem pracy strony. Podstawę orzekania przy tym stanowi materiał zawarty w aktach sprawy. Ze względu na to, iż przeprowadzone z upoważnienia Starosty [...] kontrole wykazały, iż skarżący bezsprzecznie dopuszczał się naruszenia obowiązujących przepisów regulujących prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców i związanej z nim dokumentacji, rozważenia wymaga, czy naruszenia te miały charakter rażący, uzasadniając tym samym skreślenie go z ewidencji instruktorów nauki jazdy, czy też charakteru takiego nie posiadały. Wbrew twierdzeniu skarżącego w praktyce orzeczniczej Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych sprecyzowane zostały kryteria rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 kpa i można je zastosować w niniejszej sprawie. Dotyczą one tak uregulowań materialnoprawnych, jak i o charakterze proceduralnym. W niniejszym przypadku doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r., bowiem przez przepisy procedury należy rozumieć przepisy związanie z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między działaniem lub zaniechaniem a treścią jasno sformułowanego, nie wymagającego wykładni przepisu, która to sprzeczność wywołuje skutki społeczne, lub gospodarcze niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Chodzi więc o ewidentną sprzeczność postępowania z przepisami mającymi w danej dziedzinie istotne znaczenie. Zrozumienie przepisów wskazanego rozporządzenia wyszczególnionych w decyzji organu I instancji, do których skarżący się nie zastosował, nie mogło stwarzać żadnych problemów. Poza tym jakkolwiek nie wszystkie lecz przynajmniej część spośród ujawnionych przez kontrolujących nieprawidłowości ocenić należy jako znaczące dla przebiegu szkolenia kandydatów na kierowców. Przy tym nie były one sporadyczne i dotyczyły przynajmniej kilku osób szkolonych. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 października 2005 r. instruktor w trakcie zajęć praktycznych może szkolić wyłącznie jedną osobę. Tymczasem na przestrzeni 10 dni (od 9 lipca do 19 lipca 2006 r.), jak wynika z pokrywających się zapisów identycznych godzin szkolenia praktycznego w kartach zajęć, szkoloną jazdę samochodem odbywało równocześnie od 2 do 4 uczestników szkolenia, co skutkowało poświęceniem znacznie mniej czasu na szkolenie praktyczne każdego z tych uczestników w stosunku do wykazanego. Przykładowo w dniu 10 lipca 2006 r. praktyczną naukę jazdy w godzinach od 7:00 do 11:00 odbywały 4 osoby, co oznacza iż na 1 osobę przypadała 1 godzina szkolenia, zaś w kartach zajęć odnotowano po 2 godziny szkolenia każdej z tych osób. W dniu 14 lipca 2006 r. 4 osoby odbywały naukę jazdy od godz. 6:00 do 11:00, w związku z czym każda z nich prowadziła samochód średnio 1 godz. 15 minut, a z kart zajęć wynika, iż jedna osoba szkoliła się 4 godziny, jedna osoba 3 godziny i dwie osoby po 2 godziny. W myśl § 3 ust. 4 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia (zawierającego program szkolenia) zajęcia praktyczne, odbywane między innymi w ruchu drogowym, mogą być rozpoczęte po zakończeniu zajęć teoretycznych, które mają rzecz oczywista na celu zdobycie wiedzy dotyczącej znaków i sygnałów drogowych oraz zachowania się w różnych sytuacjach na drodze. Podczas kontroli dokumentacji dot. dwóch uczestników szkolenia stwierdzono prowadzenie zajęć praktycznych na blisko miesiąc przed zakończeniem zajęć teoretycznych. Według § 3 ust. 5 wskazanego wyżej załącznik nr 3, egzamin wewnętrzny (teoretyczny i praktyczny) winien być przeprowadzony po zakończeniu szkolenia. Jednak aż pięć osób kontynuowało szkolenie po egzaminie. Oznacza to, iż nie zapewniono im przed przystąpieniem do egzaminu odpowiedniego przygotowania się do niego (nie odbyli wymaganych godzin praktycznej nauki jazdy, nie przerobiono z nimi części materiału teoretycznego). Z protokołu pokontrolnego z [...] wynika, że liczba godzin przeprowadzonych zajęć teoretycznych i praktycznych z kursantami jest niemożliwa do ustalenia na podstawie przedstawionej dokumentacji. W związku z tym nie wiadomo czy w określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia pod tym względem minimum, zostało zrealizowane. Z kolei w protokole z rekontroli stwierdzono, że szkolenie osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest prowadzone w formie kursu, lecz ma charakter indywidualnego traktowania każdego kursanta i dopasowywania do tego rodzaju procesu szkolenia dokumentacji związanej ze szkoleniem danej pojedynczej osoby. W dwóch przypadkach uczestnicy szkolenia składali egzamin wewnętrzny z części praktycznej przed egzaminem teoretycznym, jakkolwiek – zgodnie z § 6 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia – zaliczenie testu jest warunkiem dopuszczenia do części praktycznej egzaminu. Nadto w stosunku do części osób nie było możliwości ustalenia, czy powyższa regulacja była przestrzegana wobec sporządzenia jedynie protokołu z egzaminu bez oznaczenia godziny egzaminu praktycznego, zamiast wypełnienia arkusza przebiegu egzaminu wewnętrznego praktycznego (wg wzoru nr 7 zawartego w załączniku nr 5 do rozporządzenia). Zauważyć należy, że w trakcie rekontroli, mimo sformułowanych w protokole nr [...] z kontroli doraźnej uwag i zaleceń, część wcześniej ujawnionych naruszeń przepisów cyt. rozporządzenia nadal miało miejsce, a przy tym stwierdzono inne jeszcze dodatkowe uchybienia. Wśród nich należy wymienić wykazanie w kartach zajęć R. K. i P. K. odbywanie praktycznej nauki jazdy samochodem w czasie, gdy – jak wynika z arkuszy odpowiedzi przeprowadzonego egzaminu teoretycznego - osię tenże egzamin, a nadto odnotowanie w karcie zajęć A. S. praktycznej nauki jazdy w czasie zbieżnym z odbywanym przez niego wewnętrznym egzaminem praktycznym. Powyższe ustalenia wskazują na nierzetelne wypełnianie przez instruktora kart zajęć wymienionych kursantów. Charakter przedstawionych wyżej najistotniejszych naruszeń przepisów dotyczących szkolenia przez skarżącego uzasadnia uznanie ich za rażące, a tym samym nie daje podstaw do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] w przedmiocie skreślenia go z ewidencji instruktorów nauki jazdy, w związku z czym należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec o oddaleniu skargi. Ustosunkowując się do treści odwołania od decyzji I instancji wyjaśnić trzeba, że niezgodność wystawionych zaświadczeń o ukończeniu szkolenia ze stanem faktycznym, jak wynika z protokołów pokontrolnych, dotyczyła podawanych w nich dat rozpoczęcia i ukończenia szkolenia (odbiegających od widniejących w książce ewidencji osób szkolonych). Poza tym rozpoznając skargę Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy i na jego stanowisko nie może rzutować nie tylko decyzja administracyjna podjęta w zbliżonej do niej sprawie, lecz nawet nie jest związany treścią wyroku sądu administracyjnego wydanego w podobnej sprawie. Zgodność zaś z przepisami prawa decyzji SKO, na którą skarżący się powołuje mogłyby zostać ocenione przez Sąd w przypadku wzniesienia od niej w stosownym czasie skargi.