II SA/Bd 373/08

Dnia 9 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 września 2008 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pozaoperatowe użytkowanie rębne lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 18 października 2007 r. skarżący J. G. zwrócił się do Starosty Ś. o zezwolenie na wycięcie lasu o powierzchni 3,84 ha. Wskazał, iż las został posadzony na ziemi porolnej ok. 50 lat temu, usycha. Podniósł, że część pozyskanego drewna zamierza przeznaczyć na remont stajni, domu i ogrodzenie posesji. Ze środków uzyskanych ze sprzedaży pozostałej części drewna zamierza natomiast rozbudować gospodarstwo (zakup inwentarza hodowlanego) w celu zapewnienia sobie dochodu i polepszenia warunków bytowych, gdyż obecnie nie uzyskuje z gospodarstwa żadnego dochodu, nadal odczuwając skutki pożaru gospodarstwa, który miał miejsce w roku 2000. Skarżący planował ponadto dzięki uzyskanemu dochodowi pomóc chorej matce, zamieszkałej około 120 km od skarżącego m.in. w ten sposób, iż zakupi samochód, aby móc ją dowozić na zabiegi lekarskie i przywozić w odwiedziny do siebie. Skarżący wskazał we wniosku, że po pożarze, w roku 2001, otrzymał zezwolenie na wycinkę 0,19 ha lasu, teren ten został jednakże zalesiony. Decyzją z dnia [...]r. (nr[...]) Starosta Ś. odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pozaoperatywne użytkowanie rębne lasu o powierzchni 3,84 ha, położonego we wsi C. Organ pierwszej instancji, po opisie przebiegu postępowania, w tym oględzin w trakcie których stwierdzono, iż skarżący nie odnowił skutecznie drzewostanu po poprzedniej wycince – powołując się na art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435; z późn. zm.) stwierdził, iż udzielenie wnioskowanego zezwolenia możliwe jest tylko w przypadkach losowych. Wprawdzie skarżący wskazał we wniosku, iż jego gospodarstwo spłonęło, jednak po pożarze otrzymał już pozwolenie na wycinkę lasu, nie może zatem powoływać się, po upływie 7 lat, na to samo zdarzenie. Nie można także uznać za wypadek losowy zamiaru rozbudowy gospodarstwa ani chęci zakupu środka lokomocji. W odwołaniu skarżący podniósł, iż Nadleśnictwo D. od wielu już lat domaga się od niego odnowienia halizny, która istnieje od 25 lat pod linią wysokiego napięcia tj. w miejscu nieodpowiednim do zalesienia, a po pożarze gospodarstwa zezwoliło jedynie na wycinkę 0,16 ha lasu. Podkreślił, że w czasie oględzin jego gruntów leśnych pracownik Starostwa zapewnił go, iż w przypadku odnowienia uprawy leśnej, która przepadła ze względu na suszę, jego prośba zostanie rozpatrzona. Wskazał, iż nie udziela mu się pozwolenia na wycinkę w sytuacji, kiedy właściciele sąsiedniego lasu dostają takową zgodę, pomimo że nie zostali dotknięci takimi zdarzeniami losowymi jak wskazywał organ pierwszej instancji tj. huragan, pożar itp. W odwołaniu skarżący zwrócił się także z prośbą o udzielenie mu zezwolenia na wycięcie drzewostanu 50-cio letniego o powierzchni 2,11 ha – a nie młodego drzewostanu II i III klasy wieku, błędnie opisanego w decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Ś. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując na pisma Nadleśnictwa D. (z dnia 12 listopada "br." tj. 2008 r.), Urzędu Gminy w J. (z 16 listopada 2008 r.) oraz wyniki oględzin z dnia 21 listopada 2008 r. przeprowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego w Ś. "wraz z pracownikami Nadleśnictwa D.". Organ odwoławczy wskazał m.in., iż pracownicy dokonujący oględzin stwierdzili, że skarżący chciałby wyciąć młode drzewostany II i III klasy wieku (liczące od 17 do 44 lat). Zgodnie zaś z notatką służbową fakt usychania poszczególnych drzew nie wynika ze złego stanu zdrowotnego lasu, czy siedliska pozarolnego, lecz z braku bieżących zabiegów pielęgnacyjnych. W terenie stwierdzono również, że przepadła uprawa, po pozaoperatowej wycince lasu z 2000 r. W oparciu o ten opis Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach właściciel gruntu leśnego jest zobowiązany do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w okresie do 2 lat od usunięcia drzewostanu. Skarżący obowiązku tego nie wykonał, gdyż powierzchnię zrębową odnowił dopiero w 2007 r., ale nieskutecznie, gdyż założona przez niego uprawa przepadła. Kolegium podzieliło także stanowisko Starosty, iż skarżący nie znajduje się w sytuacji "przypadku losowego", o jakim mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o lasach. Nie jest bowiem "wystarczającym przypadkiem losowym" powołanie się na pożar gospodarstwa, skoro od tego zdarzenia upłynęło już 7 lat, a ponadto było już ono podstawą udzielenia pozwolenia na wycinkę lasu. Za "przypadek losowy" nie może być także uznany zamiar rozbudowy gospodarstwa, gdyż jest to działanie zaplanowane. Uzasadnieniem zezwolenia na wyrąb lasu nie może być także, zdaniem Kolegium, okoliczność, że takie zezwolenia otrzymują sąsiedzi, ani chęć zakupu przez skarżącego środka lokomocji. W skardze do sądu administracyjnego J. G. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zezwolenie na wycinkę lasu zarzucając organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (k.2 odw. akt sądowych). Podnosząc ten zarzut skarżący ponownie, obszernie opisał swoją trudną sytuację materialną i rodzinną oraz plany, które miał w związku z niedoszłą do skutku wycinką lasu. Wskazał, iż dba o swój las, wzorowo wykonując zabiegi pielęgnacyjne, czego dowodem jest notatka służbowa sporządzona przez podleśniczego W. (k.6 odw. – k.7 akt sądowych), zaś teren po wycince dokonanej w roku 2000 zalesił dopiero w roku 2007 nie wskutek zaniedbania, ale w związku z utrzymującą się trudną sytuacją finansową po pożarze gospodarstwa. Zakwestionował pogląd Kolegium, iż nie może powoływać się na okoliczność pożaru sprzed 7 lat jako wypadku losowego uzasadniającego obecnie wycinkę oraz że nie jest taką okolicznością (wypadkiem losowym) zamiar rozbudowy gospodarstwa czy zamiar zakupu samochodu. Podkreślił, iż las, w którym chce dokonać wycinki, jest jego własnością. Zwrócił uwagę, iż w okolicy prowadzone są duże wycinki zarówno lasów państwowych jak też prywatnych, stanowiących własność sąsiadów. Skarżący wskazał ponadto, iż we wniosku o wycinkę błędnie określił ilość hektarów do wycięcia – powinno być 2,48 ha a nie 3,84 ha. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, iż w skardze nie wskazano, na czym miałoby polegać naruszenie prawa lub interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie jest więc "trzecią instancją", organem, który jeszcze raz na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego jak również w toku postępowania przed sądem dowodów (zeznań, pism itd.) dokonuje oceny sytuacji skarżącej i na tej podstawie rozstrzyga o stosowaniu względem niego określonych przepisów prawa. Sąd administracyjny nie może więc poprzez wydanie wyroku, zezwolić skarżącemu na pozyskanie drewna niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu (wycinkę lasu); rozstrzygają o tym właściwe organy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Sąd jedynie bada, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, jak też czy prawidłowo rozstrzygnęły w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Należy także wskazać, że działając w wyżej opisany sposób, sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, obowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji naruszeń prawa. Dokonując w ten sposób oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w sposób istotny narusza ona przepisy prawa. Zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o lasach pozyskanie drewna w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, niezgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 (ustawy o lasach), jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych; decyzje w tej sprawie, na wniosek właściciela lasu, wydaje starosta. Z cytowanego przepisu wynika, iż decyzję na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach można wydać, o ile w ogóle istnieje obowiązujący uproszczony plan urządzenia lasu, a planowane pozyskanie drewna (wycinka lasu) jest niezgodne z zapisami tegoż planu. W aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy znajduje się kopia dokumentu zatytułowanego "Uproszczony plan urządzenia lasu. Wieś: C. Gmina: J.", którą opatrzono pieczęcią Urzędu Wojewódzkiego w B. stwierdzającą, iż zarządzeniem Wojewody B. nr [...] z dnia [...] r. plan ten został zatwierdzony na okres 10 – letni od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2007 r. Plan ten obowiązywał zatem tylko w momencie wydawania decyzji przez Starostę tj. w dniu [...] r., nie był już natomiast planem obowiązującym w momencie orzekania przez Kolegium., które jest także organem merytorycznym, nie może zatem opierać swojego rozstrzygnięcia o stan prawny i faktyczny istniejący w momencie orzekania przez organ pierwszej instancji, ale musi zbadać ten stan na moment wydania swojego rozstrzygnięcia. Co więcej – uproszczony plan urządzenia lasu nie ogranicza się do "rejestru działek leśnych i gruntów do zalesienia wg właścicieli", który dołączono do akt sprawy. Plan ten powinien zawierać szereg innych elementów, w tym opracowaną oddzielnie dla poszczególnych właścicieli lasów, część szczegółową zawierającą zadania w zakresie gospodarki leśnej dotyczące m.in. ilości drewna do pozyskania (por. obowiązujący w momencie sporządzania wskazanego planu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania planów urządzenia lasu). Także obecnie uproszczone planu urządzenia lasu powinny posiadać opis zadań z zakresu gospodarki leśnej (§ 8 ust. 1 pkt 3 lit b) i ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu; Dz. U. Nr 256, poz. 2151). Nie badając zatem, czy istnieje aktualny uproszczony plan urządzenia lasu skarżącego oraz czy wnioskowana przez skarżącego wycinka mieści się w granicach przewidzianej tym planem gospodarki leśnej – Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż ewentualne stwierdzenie, iż przewidywana wycinka mieści się w ramach gospodarki leśnej określonej aktualnym uproszczonym planem lasu – nie ma podstaw do wydawania decyzji odmownej w oparciu o art. 23 ust. 4 ustawy o lasach. Już powyższe naruszenie prawa skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, mając jednakże na względzie dalszy tok postępowania należy także podkreślić, iż decyzja wydawana w oparciu o powołany przepis jest decyzją uznaniową, Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać decyzji korzystnej dla wnioskodawcy. Aby ta swoboda rozstrzygania przez organ nie zamieniła się w dowolność, konieczne jest przed wydaniem rozstrzygnięcia przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), przy czym szczególnie istotne jest, aby zgodnie z przepisami postępowania, w szczególności zgodnie z art. 10 k.p.a., strona miała możliwość wypowiedzi w toku tegoż postępowania. W przedmiotowej sprawie należy zatem wytknąć organom, iż – jak wynika z akt sprawy - skarżący nie był informowany, z siedmiodniowym wyprzedzeniem, o miejscu i terminie oględzin lasu, co stanowi naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Skutkiem tego skarżący nie miał możliwości bezpośredniej wypowiedzi w trakcie oględzin w tym wnoszenia uwag co do spostrzeżeń czynionych przez osoby uczestniczące w oględzinach, czy odnotowania jego własnych spostrzeżeń co do stanu lasu (nie odnotowano obecności skarżącego w notatce służbowej z dnia 21 listopada 2007 r. – k. 21 akt organu pierwszej instancji). Organy nie zbadały także kwestii, kiedy i w jakim rozmiarze przeprowadzono wcześniej wycinkę w lesie skarżącego w związku z zaistniałym pożarem. Z akt sprawy wynika, iż skarżącemu udzielano zezwolenia na wycinkę 0,16 ha lasu, ale w dniu 26 stycznia 2000 r. (decyzja Starosty Ś. nr [..] w aktach Kolegium), tj. przed pożarem gospodarstwa skarżącego, który miał miejsce w dniu 23 czerwca 2000 r. (k. 5 akt organu pierwszej instancji). Była także wydawana decyzja zezwalająca na wycinkę po pożarze (decyzja Starosty Ś. nr [...] z dnia [...]r.; w aktach Kolegium), ale została ona krótko po jej wydaniu w całości uchylona (decyzja Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] r.; w aktach Kolegium). Nie wiadomo zatem, czy i w jakim rozmiarze skarżący zdążył zrealizować wycinkę. Odnośnie sposobu, w jaki organy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, należy także zauważyć, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 78924). Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ jest zobowiązany załatwić sprawę przez wydanie decyzji, rozstrzygając w tej formie co do jej istoty. Nie można uznać, że organ rozstrzyga o istocie sprawy, jeżeli orzeka z przekroczeniem zakresu postępowania, wyznaczonego żądaniem strony. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty zmienił treść swojego żądania, wnosząc o zezwolenie na wycinkę 2,11 ha, i co więcej – tylko drzew 50–cio letnich. Kolegium było zatem zobowiązane odnieść się do tak sprecyzowanego żądania, a nie do żądania sformułowanego pierwotnie. Strona nie jest bowiem ograniczona w możliwości zmiany wniosku w trakcie postępowania. Odnosząc się zaś do sporu pomiędzy stronami, czy zaistniał "wypadek losowy" o którym mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o lasach – zdaniem Sądu nie jest kwestią sporną, iż pożar gospodarstwa właściciela lasu niewątpliwie jest takim "wypadkiem losowym". Należy jednakże dodatkowo stwierdzić, że ustawodawca w treści wskazanego przepisu nie zabronił nawet kilkakrotnego powoływania się na to tą samą okoliczność uzasadniającą uznanie, że zachodzi "wypadek losowy" W opinii Sądu takie wielokrotne powoływanie się jest uprawnione, o ile skutki zdarzenia - "wypadku losowego" nie ustały np. nie naprawiono zniszczeń po pożarze. Pamiętać jednak przy tym trzeba, że samo stwierdzenie, że zachodzi "wypadek losowy" nie zobowiązuje organu do zezwolenia na wycinkę. Zakres uznania administracyjnego przyznany organowi ww. przepisem nie obejmuje kwalifikacji, czy jakieś zdarzenie jest "wypadkiem losowym", lecz możliwość rozstrzygania – w przypadku zajścia "wypadku losowego" - czy udzielić czy też nie udzielić zezwolenia na wycinkę. W ponownym postępowaniu organ powinien rozstrzygnąć sprawę kierując się powyższymi wskazaniami Sądu, w pierwszej kolejności ustalając, czy istnieje i jakiej jest treści uproszczony plan urządzenia lasu skarżącego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.