II SA/Bd 373/09

19 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Prorektora do Spraw Studenckich Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] listopada 2008r. brak numeru w przedmiocie przeniesienia na studia stacjonarne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] z [...] września 2008r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Rektora Uniwersytetu [...] w [...] kwotę 457 zł. (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 373/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Bd 49/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Farmaceutycznego Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] października 2007 r. o odmowie przeniesienia A. G. ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie zawierają rzeczowego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Podniósł że, powołanie się na "względy organizacyjne" jako podstawę odmowy przeniesienia na studia stacjonarne wymaga precyzyjnego określenia jakie to względy i z czego wynikają. Zwrócił również uwagę, iż wymóg spełnienia "warunków rekrutacyjnych" jako podstawy zmiany trybu studiów, wymaga konkretnego wskazania jakie to warunki i które z nich nie zostały przez skarżącą spełnione, przy oczywistym wskazaniu podstawy prawnej, z której wynikają. Sąd podniósł również, iż omawiane rozstrzygnięcia nie zawierają prawidłowo powołanej podstawy rozstrzygnięcia (nie podano miejsca opublikowania regulaminu studiów ani uchwały senatu uczelni, umożliwiającego chociażby ustalenie zakresu czasowego obowiązywania tychże aktów). Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dziekan Wydziału Farmaceutycznego Uniwersytetu [...] w [...], ponownie rozpoznając sprawę, nie wyraził zgody na przeniesienie studentki A. G. ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne na kierunku farmacja. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z regulaminem obowiązujący w momencie przyjęcia strony na studia, studenci studiów wieczorowych na kierunku lekarskim i kierunku farmacja, którzy zostaną przyjęci w drodze rekrutacji na I rok studiów dziennych, mogą zostać przeniesieni na II rok studiów dziennych z zaliczeniem pierwszego roku odbytego w systemie studiów wieczorowych. Podniósł, iż z początkiem roku akademickiego [...] zaczął obowiązywać nowy regulamin studiów wprowadzony uchwałą nr [...] Senatu [...] z dnia [...]., który dopuścił możliwość przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na stacjonarne, w przypadku gdy względy organizacyjne na to zezwalają, tj. gdy zgodnie z zasadami finansowania studiów dziennych, student zostanie przyjęty na te studia po przejściu postępowania rekrutacyjnego. Organ wskazał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu rekrutacyjnym. Dodał, że limit przyjęć na studia na kierunku farmacja ustala Minister Zdrowia w drodze rozporządzenia oraz, że studia studentów przyjętych w ramach studiów stacjonarnych finansuje ministerstwo a za studia niestacjonarne płaci sam student. Wywiódł w związku z tym, że przeniesienie ze studiów niestacjonarnych na stacjonarne powodowałoby konieczność finansowania tych studiów ze środków wypracowanych przez uczelnie, którymi to środkami Uczelnia nie dysponuje. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. wywiodła, że decyzja ta narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. bowiem zawarte w niej uzasadnienie faktyczne i prawne nie spełnia wymogów określonych w tymże przepisie. Skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie różni się od decyzji z dnia [...]czerwca 2008 r., uchylonej decyzją Prorektora do Spraw Studenckich, zaledwie jednym zdaniem, zmierzającym do wyjaśnienia kiedy zachodzą względy organizacyjne. Skarżąca zakwestionowała przy tym wyjaśnienia organu, podnosząc, iż w dalszym ciągu nie wskazano, jakie konkretnie względy organizacyjne nie pozwalają na przeniesienie jej na studia stacjonarne. Zwróciła uwagę również, na to, że organ nie może skutecznie powoływać się na zasady finansowania uczelni jako na argument przemawiający za odmową przeniesienia skarżącej na studia stacjonarne, gdyż są to względy o charakterze wyłącznie ekonomicznym nie zaś organizacyjnym. Podniosła także, iż kwestionowanej decyzji nie wynika jakie warunki rekrutacyjne winna spełnić, by móc skorzystać z przewidzianej treścią regulaminu studiów, możliwości przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na stacjonarne. Jej zdaniem, nie sposób bowiem przyjąć, że jako studenta ostatnich lat studiów farmaceutycznych powinna ubiegać się o przyjęcie na I rok studiów. Skarżąca wywiodła również, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wytycznym wskazanym w decyzji Prorektora do Spraw Studenckich. Nie wskazuje się w niej bowiem uchwały nr [...] Senatu [...] jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wyjaśnia się w jakim zakresie ma ona w niniejszej sprawie zastosowanie. Skarżąca zwróciła uwagę również na fakt, że w dalszym ciągu nie zostały prawidłowo wskazane publikatory aktów wewnętrznych. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prorektor do Spraw Studenckich Uniwersytetu [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Wskazał, iż skarżąca w momencie przyjęcia na studia miała świadomość, że w świetle treści obowiązującego wówczas regulaminu studiów, możliwość przeniesienia istniała jedynie na drodze postępowania rekrutacyjnego. Również przepisy nowego regulaminu obowiązującego z początkiem roku akademickiego [...], nie wprowadziły zmian odnośnie zasad przeniesienia na kierunkach medycznych. Dopuszczono bowiem możliwość przeniesienia na studia stacjonarne, w przypadku gdy względy organizacyjne na to pozwalają tj. gdy student zostanie przyjęty na te studia po przejściu postępowania rekrutacyjnego. Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu rekrutacyjnym oraz powołując się na zasady finansowania studiów na kierunku farmacja, zwrócił uwagę, iż uczenia nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi finansowanie studiów osób, które przeniosły się ze studiów niestacjonarnych na stacjonarne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję, strona zarzuciła jej naruszenie przepisu § 20 Regulaminu Studiów z dnia [...]2005 r. poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że pojecie względów organizacyjnych jest tożsame z obowiązkiem zdania przez studenta studiów niestacjonarnych egzaminów na studia stacjonarne oraz przejścia procedury rekrutacyjnej na takie studia. Jej zdaniem doszło również do naruszenia art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy regulaminu studiów obowiązującego w momencie składania przez nią wniosku o przeniesienie jej ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne, tj. regulamin z [...].2005 r., który to regulamin nie stawiał studentom wymogu spełnienia warunków rekrutacyjnych w celu przeniesienia się ze studiów wieczorowych na studia dzienne. Tym samym organy błędnie, w jej ocenie, powołują się na przepisy poprzednio obowiązującego regulaminu. Skarżąca podniosła, również, że organ I instancji nie wskazał względów organizacyjnych, którymi się kierował wydając decyzję odmowną. Dodała, że w jej przekonaniu względy organizacyjne nie są tożsame ze względami rekrutacyjnymi, na które powołują się w swoich decyzjach organy Uczelni. Zwróciła przy tym uwagę, że powoływanie się na warunki rekrutacyjne, jako podstawę decyzji odmawiającej przeniesienia na studia stacjonarne jest nielogiczne, gdyż w sytuacji zdania przez skarżącą, po ukończeniu któregokolwiek roku studiów, egzaminu wstępnego na studia stacjonarne, byłaby ona studentką dzienną i nie musiałaby ubiegać się o przeniesienie na takie studia, a jedynie o zaliczenie jej egzaminów zdanych w trakcie studiowania na studiach niestacjonarnych. Skarżąca podniosła także, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wytycznym zawartym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...].06.2007r., sygn. II SA/Bd 344/07 oraz z dnia [...].04.2008r., sygn. II SA/Bd 49/08. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa, a w szczególności z art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki określone przepisem art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną: p.p.s.a.) uniemożliwiające merytoryczne jej rozpoznanie, a zatem wniosek organu odwoławczego o odrzucenie skargi, jest niezasadny. Jak już to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyrokach z [...] czerwca 2007 r., w sprawie II SA/Bd 344/07, oraz w wyroku z [...] kwietnia 2008 r., w sprawie II SA/Bd 49/08, celem ustalenia przesłanek dotyczących możliwości uznania, że w konkretnym przypadku doszło do zasadnej odmowy przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne, odwołać należy się do regulacji prawnej tego zagadnienia, zawartej w art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej: kpa) w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365), oraz § 20 w związku z § 14 Regulaminu Studiów [...] w [...] z [...] 2005 r., albowiem wskazane przepisy, powołane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, wymagają od orzekających organów uczelni szerszej analizy, w zakresie wykazania, czy faktycznie istnieją "względy organizacyjne" będące przeszkodą w spełnieniu prośby studentki. Brak takich względów, przy spełnieniu wymogów § 13 ust. 1 Regulaminu, do którego odsyła § 14, dotyczący zmiany formy studiów, skutkuje obowiązkiem pozytywnego załatwienia wniosku. Należy zwrócić uwagę, że jeżeli przepisy niższego rzędu, jak np. regulamin czy zarządzenie nie precyzują bliżej okoliczności, które należy rozważyć przed podjęciem ewentualnej decyzji w przedmiocie m.in. przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne, trzeba się odwołać do ogólnych reguł postępowania. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów, do których należy indywidualna sprawa studenta w przedmiocie rozstrzygnięcia o zmianie formy jego studiów, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego aktu formułują szereg zasad, którymi powinien odpowiednio kierować się kierownik jednostki przy podejmowaniu konkretnej decyzji. Zgodnie z tymi zasadami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Z uwagi na powyższe, organ powołując się na okoliczności, które w jego przekonaniu nie pozwalają na uwzględnienie wniosku o przeniesienie studenta ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne, powinien wykazać wszystkie przesłanki, którymi się kierował w powiązaniu ze wszystkimi istotnymi faktami, które winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji, by jej adresat mógł się z nimi zapoznać , bez czego nie ma możliwości ewentualnego zakwestionowania stanowiska organu, przez co jego prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej jest w sposób istotny naruszone. Jak podkreślił już to Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z [...].04.2008 r., w poprzednio rozpoznawanej sprawie II SA/Bd 49/08, "brak należytego uzasadnienia, narusza zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 8 K.p.a. podobnie jak całkowity brak uzasadnienia, przez co strona traci możliwość zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia. Takie postępowanie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie jest możliwa weryfikacja zarzutu skarżącej co do naruszenia przepisów Regulaminu studiów [...], z uwagi nie ujawnienie przez organy uczelni motywów swoich rozstrzygnięć". Tymczasem organy powołały się na przesłanki częściowo niejasne, a częściowo niepełne, naruszając tak przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Organy nawiązując do treści § 56 regulaminu studiów obowiązującego w momencie przyjęcia na studia skarżącej, w sposób nieczytelny odniosły się do zagadnienia braku poddania się przez nią postępowaniu rekrutacyjnemu, tj. dostania się na I rok studiów stacjonarnych, w drodze rekrutacji. Organy nie wyjaśniły, czy oczekują od skarżącej wypełnienia tego warunku by pozytywnie rozpoznać jej wniosek, czy też brak spełnienia tego warunku jest już nieodwracalny. Tym bardziej jest to niejasne, że powoływany w/w przepis § 56 odnosi się, jak zacytowały go organy, do sytuacji studentów studiów wieczorowych, którzy zostali przyjęci w drodze rekrutacji na I rok studiów dziennych i mogą zostać przeniesieni na II rok studiów dziennych z zaliczeniem pierwszego roku odbytego w systemie studiów wieczorowych. Skarżąca natomiast w momencie orzekania przez organy była studentką czwartego roku i jej żądanie może odnosić się jedynie do sytuacji przeniesienia na ten rok studiów, na którym aktualnie się uczy, czego zresztą oczekuje, jak wyjaśniła to przed Sądem. Trzeba też podkreślić, że jeżeli w ocenie organów, brak poddania się rekrutacji na I rok studiów, jest jednoznaczny z brakiem istnienia względów organizacyjnych, (inaczej mówiąc, fakt nie poddania się rekrutacji jest objęty hipotezą normy § 20 regulaminu w części: "względy organizacyjne na to nie pozwalają"), to organy winny były wyjaśnić taką właśnie interpretację tego przepisu w oparciu o aktualnie obowiązujące normy prawne, nie zaś cytując nieobowiązujący już przepis § 56 regulaminu. W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że skarżąca musi mieć jasność, czy organy oczekują od niej poddania się rekrutacji (celem uwzględnienia jej wniosku), a jeżeli tak, to na jakich warunkach i w oparciu o jaką podstawę prawną mogłaby ona z I roku studiów stacjonarnych zostać przeniesiona na aktualny rok studiów. Jest to istotne również i z tego powodu, że trudno sobie wyobrazić by właściwa interpretacja § 20 regulaminu, miałaby oznaczać, że z jego regulacji nie mogliby skorzystać studenci z wyższych lat studiów niestacjonarnych. Odnosząc się natomiast do argumentów związanych z finansowaniem studiów stacjonarnych z zasobów ministerialnych, to w ocenie Sądu, ustalenia i rozważania organów są w tym zakresie są niepełne i niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Jak to już podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], w powyżej cytowanym wyroku, interpretując omawiany przepis § 20 regulaminu, nie można w każdym wypadku przeniesienia studenta ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne, stawiać znaku równości pomiędzy koniecznością ponoszenia przez uczelnię określonych kosztów a brakiem możliwości w zakresie względów organizacyjnych. Jest rzeczą oczywistą, że pojęcia: "względy organizacyjne", oraz "względy finansowe", mają inne zakresy znaczeniowe i stąd zakres znaczeniowy pojęcia "względów organizacyjnych" konsumuje węższe niewątpliwie pojęcie "względów finansowych". Przyczyny fiskalne mogą, lecz nie muszą stać się przyczyną niemożności właściwego zorganizowania nauki na danym roku i kierunku studiów. Dlatego też przy powoływaniu się na istnienie przyczyn fiskalnych jako przeszkody organizacyjnej do uwzględnienia wniosku strony, organy winny były wykazać istnienie takiej właśnie zależności i to w sposób na tyle skrupulatny by ustalenia organu I instancji były możliwe do właściwego zweryfikowania przez stronę, jak i organ odwoławczy a ustalenia organu odwoławczego mogłyby Sądowi pozwolić na poddanie kontroli zaskarżonej decyzji. Celem realizacji tych celów należało w pierwszym rzędzie wyjaśnić podnoszoną przez organy okoliczność, iż uwzględnienie wniosku strony spowodowałoby konieczność finansowania jej studiów ze środków wypracowanych przez uczelnię. Twierdzenie o zaistnieniu takiej okoliczności nie zostało poparte jakimikolwiek ustaleniami faktycznymi. Przede wszystkim nie wyjaśniono, czy w ogóle zachodziłaby konieczność finansowania nauki strony na studiach stacjonarnych ze środków uczelni, albowiem organy nie wskazały następujących faktów: - o finansowanie nauki na jakim roku studiów stacjonarnych chodzi, - jaka występuje na tym roku liczba studentów, - na jaką liczbę studentów uczelnia otrzymuje środki finansowe z Ministerstwa Zdrowia, - czy nastąpiło lub nastąpi przewidywane zmniejszenie liczby studentów (ubytek) na analizowanym roku, a jeżeli tak, to czy pozwoli to w ramach uzyskanego już limitu finansować naukę strony w miejsce nauki studenta, który ubył, czy też nie jest to możliwe, a jeżeli nie jest możliwe, to z jakich przyczyn faktycznych lub prawnych. Powyższych ustaleń organy winny były dokonać w nawiązaniu do danych liczbowych, odnoszących się do kierunku farmacji, zawartych w załączniku do odpowiedniego (wydawanego corocznie, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym) rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie limitów przyjęć na studia medyczne. Dopiero po wykazaniu okoliczności, że brak jest jakichkolwiek możliwości finansowania nauki strony ze środków pochodzących z Ministerstwa Zdrowia, rzeczą organów było ustalenie kwoty wydatków pieniężnych, które pochłonie nauka skarżącej i rozstrzygnięcie zagadnienia, czy wydatki te stworzą stan objęty hipotezą § 20 regulaminu studiów. Jeżeli w ocenie organów stan taki byłby konsekwencją uwzględnienia konieczności ubytku określonej kwoty pieniężnej z budżetu uczelni, to rzecz jasna, obligowane byłyby one wskazać bezpośredni związek uniemożliwiający właściwą organizację studiów z ubytkiem tejże kwoty. Takich ustaleń jednak organy nie poczyniły, a to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba również zauważyć, że równie istotnym uchybieniem organu odwoławczego był brak odniesienia się do zarzutów odwołania, zwłaszcza zaś w zakresie wyjaśnienia postawionego skarżącej zarzutu niespełnienia warunków rekrutacyjnych w sytuacji, kiedy uczy się ona na ostatnich latach studiów. W istocie zaskarżona decyzja stanowi powielenie argumentacji organu pierwszoinstancyjnego bez dokonania wymaganej analizy słuszności zarzutów odwołania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę poczynione przez Sąd uwagi, a w szczególności dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważyć ich ocenę w świetle powołanych przepisów prawa materialnego.