II SA/Bd 374/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 września 2004 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości postanawia odrzucić skargę Na oryginale właściwe podpisy Wójt Gminy B. wystąpił w dniu [...] 2003 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jego własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej w M. będącej własnością Zofii N. w części dotyczącej punktu 2, w wyniku którego to podziału wydzielona została, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., niezbędna powierzchnia pod komunikację publiczną (ulice lokalna) stająca się z mocy prawa własnością gminy z chwilą uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowił art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jako powód złożenia wniosku Wójt wskazał, iż przed wydaniem przez niego wymienionej decyzji Rada Gminy B/ nie podjęła zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) uchwały o zaliczeniu drogi powstającej na wydzielonym terenie do kategorii dróg gminnych, w związku z czym wydzielenie działek [...] i [...] zostało dokonane nie dla potrzeb lokalnych (jak to miało mieć miejsce), lecz tylkow celu zapewnienia dojazdu do nowo wydzielonych działek inwestycyjnych. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., powołując się na art. 157 § 3 w związku z § 2 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może, w myśl kpa nastąpić na wniosek strony lub z urzędu, zaś w niniejszym przypadku wniosek został złożony przez organ, który orzekał w I instancji, a zatem nie posiadający uprawnień strony. Pismem z dnia [...] 2004 r. Wójt Gminy B. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania z urzędu. W dniu [...] 2004 r., po ponownym rozpatrzeniu w trybie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 2 i 3 kpa sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2004 r. podtrzymując stanowisko, iż Wójt w niniejszej sprawie nie ma uprawnień strony, skoro wydając decyzję skorzystał ze swych uprawnień władczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy B. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. zarzucając jej naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 157 § 2 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącego, o ile Wójt nie może być stroną w sprawach, w których jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, to w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w której decyzję wydaje inny organ – samorządowe kolegium odwoławcze, uzyskuje on przymiot strony, na co wskazuje stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32). W skardze podniesiono również, że jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie widzi możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, to winno wszcząć postępowanie z urzędu z uwagi na rażącą wadliwość decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. z dnia [...] 2000 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Z odpowiedzi wynika, że wymieniony w skardze wyrok NSA nie może mieć odniesienia do niniejszego postępowania, gdyż dotyczył sytuacji, w której organ odmówił prawa strony osobie, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, ponieważ nie została o nim powiadomiona mimo, iż przysługiwały jej prawa strony. Nadto w odpowiedzi zaznaczono, iż podnoszone w skardze kwestie merytoryczne nie były przedmiotem podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 157 § 2 kpa z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może wystąpić strona. Pojęcie strony definiują przepisy art. 28 i 29 kpa, z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Rozstrzygając bowiem sprawę, organ taki wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną postępowania w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, bowiem organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Interpretując w powyższy sposób wymienione przepisy kpa, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego pogląd, że organ samorządowy lub organ administracji, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, w tym m.in. wójt, nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej (podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej), w której to sprawie wydaje decyzję i to nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne odpowiednio dla danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (vide m.in. postanowienie NSA SA/Wr 990/90 z 15.10.1990 r., I SA 398/00 z 18.07.2001 r., IV SA 65/97 z 04.02.1999 r. oraz uchwała SN nr III AZP 8/93 z 27.07.1993 r.). Trafnie w odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. podniesiono, że wyrok NSA z 12.01.1994 r., na który powołał się w skardze Wójt Gminy B. na poparcie stanowiska, iż winien być uznany za stronę w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji, nie może mieć odniesienia do niniejszej sprawy, bowiem w wyroku tym chodziło o przyznanie statusu strony w postępowaniu nadzorczym osobie, która mimo interesu prawnego nie uczestniczyła w postępowaniu zwykłym przed organem I instancji z powodu nie powiadomienia jej o tym postępowaniu. Zdaniem składu orzekającego, organ samorządu, jak i każdy inny organ administracji publicznej, po wydaniu decyzji w I instancji nie traci pozycji organu korzystającego z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego, bowiem przepisy kpa ustanawiają szereg dalszych kompetencji tego organu związanych ze zmianą takiej decyzji, z dopuszczalnością jej wzruszenia w trybie samokontroli, czy też w nadzwyczajnych trybach oraz przykładowo czynią go właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w razie wydania przez organ wyższego stopnia decyzji kasacyjnej. Przepisy kpa nie przewidują, nie dopuszczają zmiany statusu organu samorządu terytorialnego w postępowaniu odwoławczym, czy w trybach nadzwyczajnych w stosunku do tego, jaki posiada on w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – zawsze jest on organem prowadzącym postępowanie i wyposażonym w uprawnienia o charakterze władczym. W związku z powyższym także Wójt Gminy B. nie mógł być uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za stronę – za podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności wydanej przez niego w dniu 16.11.2000 r. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) decyzji. Zauważyć należy, iż nie przypadkowo w sytuacji, w której stroną postępowania administracyjnego jest niewątpliwie gmina, ustawodawca przyznaje kompetencje decyzyjne innemu organowi, niż organ gminy, czego przykładem są sprawy dotyczące nabycia mienia komunalnego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Decyzje we wskazanych sprawach wydaje w I instancji Wojewoda, a organem II instancji jest Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na której decyzję gminie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei sąd administracyjny, powołany do kontroli legalności decyzji administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 cyt. ustawy wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Skoro Wójt Gminy B. nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występował jako organ orzekający w pierwszej instancji w sprawie sygn. [...], to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Żaden szczególny przepis prawa, w tym również żaden przepis ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. nie upoważnia organu I instancji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi zarówno na własną decyzję, jak i na decyzję organu odwoławczego, względnie wydaną w trybie nadzwyczajnym. Zawsze pozostaje on organem prowadzącym postępowanie w danej konkretnej sprawie. Uznając zatem za niedopuszczalne wniesienie przez Wójta Gminy B. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2003 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jego decyzji ostatecznej z dnia [...] 2000 r., Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł o jej odrzuceniu. Sąd zwraca uwagę, że w wypadku gdy strona nie jest zainteresowana zaskarżeniem decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, może uczynić to na podstawie art. 184 kpa prokurator, w związku z czym skoro skarżący uważa własną decyzję za wadliwą, nie ma przeszkód, by wystąpił w tym zakresie z odpowiednią inicjatywą do tego organu. Prokurator władny jest wnieść również skargę do sądu administracyjnego na naruszającą prawo decyzję samorządowego kolegium odwoławczego.