II SA/Bd 377/05

Dnia 23 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krystyna Witt po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Marka K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] 2005r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 197, 50 (sto dziewięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotów kosztów postępowania. Na wniosek Marka K., właściciela nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] zatwierdził podział tej nieruchomości polegający na wydzieleniu z działek nr [...] nowych 14 działek, w tym działki oznaczonej numerem [...]. Zgodnie z obowiązującym w momencie podziału nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] 1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 2, poz. 70 z 5 maja 1986 r.) działka nr [...] znajdowała się w granicach obszaru oznaczonego symbolem P 115 RP. W opisie obszaru wskazano, iż jest to "Teren upraw polowych. Teren położony częściowo w pośredniej strefie ochrony XIX - wiecznych fortyfikacji. Teren spełnia rolę korytarza ekologicznego." Uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w T. będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 22 czerwca 2001 r. Nr 36, poz. 570 – a nie jak błędnie podano w aktach sprawy administracyjnej - nr 36 poz. 510) dokonany zmiany przeznaczenia terenu, w skład którego wchodziła działka nr [...], wskazując, iż jego podstawowych przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna, wolnostojąca (ustalenia dla obszaru oznaczonego symbolem I.45 MJ w § 54 ust 1 ww. uchwały). Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] 2004 r. Marek Kwiatowski sprzedał działkę nr [...] Ireneuszowi A. Poinformowany o tym fakcie Prezydent Miasta T. powołując się na przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; przywoływanej dalej jako "pzp") wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym Marek K. został poinformowany pismem z dnia [...] 2004 r. W toku postępowania, w dniu [...] 2004 r. zostały sporządzony operat szacunkowy, w którym wskazano, że w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o kwotę 16.458 zł. Przy wycenie wzięto pod uwagę stan nieruchomości w dniu 22 lipca 2001r. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta T. powołując się m.in. na przepis art. 36 ust. 4 pzp oraz § 90 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w T. będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. postanowił pobrać od Marka K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] - w wysokości 30 % wzrostu wartości określonej w operacie szacunkowym tj. w kwocie 4.937,40 zł. Wnosząc odwołanie Marek K. zarzucił, iż Prezydent Miasta T. nie uwzględnił, że na mocy decyzji Zarządu Miasta T. nr [...] z dnia [...] 2002 r. umorzono dotyczące tej samej nieruchomości postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stwierdzając, iż ów wzrost nie nastąpił. Ponadto według skarżącego w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego doznał on straty, albowiem w jej konsekwencji utracił większą powierzchnię gruntu niż objętą podziałem, w wyniku przeznaczenia gruntów pod drogi. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na art. 36 ust. 4 pzp wskazało, że właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obciąża szczególnego rodzaju należność - jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tzw. opłata planistyczna (zwana również rentą planistyczną). Jej istota sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela tej opłaty w razie łącznego spełnienia przesłanek ustawowych tj. wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu (jego zmiany). Kolegium zwróciło uwagę, że w skutek ww. uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] 2001 r. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 22 czerwca 2001 r. nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której przedmiotowa nieruchomość mająca dotychczas przeznaczenie rolne (terenu upraw polowych) stała się nieruchomością przeznaczoną na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Objęta zmianą planu działka nr [...] została zbyta w dniu 4 marca 2004 r. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że zostały spełnione określone w art. 36 ust. 4 pzp przesłanki do ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty planistycznej. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na treść operatu szacunkowego, z której wynika, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 16.458 zł. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie mogą być one uwzględnione, albowiem postępowanie które zostało umorzone decyzją z dnia [...] 2002 r. było postępowanie prowadzonym w innej sprawie i w oparciu o inne przepisy prawa. Zmian wartości nieruchomości spowodowana jej podziałem jest odrębną kategorią od zmiany wartości wywołanej zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obie te kategorie występują obok siebie i nie wykluczają się wzajemnie. Każda z nich znajduje oparcie w odrębnych ustawach i o powstaniu obowiązku ustalenia opłaty czy to adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy to opłaty planistycznej, decydują inne przesłanki. W skardze do sądu administracyjnego Marek K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Skarżący ponownie podniósł zarzut, iż raz już (tj. w ww. decyzji z dnia [...] 2002 r.) dokonano oceny, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego ta ocena powinna być uwzględniana do każdej kategorii spraw tj. zarówno w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej jak też w przypadku ustalania opłaty planistycznej. Ponownie także wskazał, że na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego odstąpił na rzecz Miasta 0,5 ha powierzchni gruntów pod drogi, przez co doznał wyraźnego zmniejszenia wartości majątkowej nieruchomości, bardzo znaczącego uszczerbku majątku i dużych strat w stosunku do ceny rynkowej gruntu. Skarżący podniósł również, że Kolegium nieprawidłowo ustaliło, iż jego nieruchomość stanowią grunty rolne, gdyż w rzeczywistości są to grunty gospodarstwa ogrodniczego. Są to zatem grunty o wyższej wartości niż grunty rolne, co nie zostało uwzględnione w operacie szacunkowym. Zdaniem skarżącego w przy określaniu wzrostu wartości powinny być uwzględnione poniesione przez niego koszty związane z wydzieleniem działek przez geodetę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Zgodnie z art. 36 ust. 4 pzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 3 pzp, który na mocy art. 37 ust. 4 ma odpowiednie zastosowanie w stosunku do powyższej opłaty, żądanie uiszczenie opłaty może być skierowane do właściciela (użytkownika wieczystego) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Z powyższego wynika, iż przesłankami ustalenia wskazanej w art. 36 ust. 4 pzp opłaty (nazywanej opłatą planistyczną lub rentą planistyczną) są następujące okoliczności: - wzrost wartości nieruchomości, który pozostaje w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oraz - zbycie nieruchomości przez właściciela nieruchomości objętej zmianą lub uchwaleniem planu. Możliwość ustalenia opłaty planistycznej w związku z zaistnieniem powyższych przesłanek jest ograniczone w czasie - nie może nastąpić później niż w okresie 5 lat od momentu, kiedy uchwalony plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w T. był objęty zmianą planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w T. Uchwałę tę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 22 czerwca 2001 r. Stosownie do treści § 94 ww. uchwały jej wejście w życie nastąpiło po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, zatem biorąc pod uwagę datę publikacji, należy stwierdzić, że pierwszym dniem obowiązywania uchwały był dzień 7 lipca 2001 r. Pięcioletni termin na ewentualne ustalenie opłaty planistycznej, w przypadku stwierdzenia, iż wystąpiły przesłanki jej ustalenia, mija zatem w dniu 7 lipca 2006 r. Wydane decyzje nie uchybiały temu terminowi. Istotną sporną kwestią jest wystąpienie pierwszej ze wskazanych przesłanek, tj. stwierdzenie w przedmiotowej sprawie, że w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości - działki nr [...]. Bezzasadny jest zarzut skarżącego, iż o braku zaistnienia tej przesłanki świadczy umorzenie wcześniej toczącego się postępowania administracyjnego ze względu na stwierdzony brak wzrostu wartości nieruchomości. Jak wynika z samej treści wskazanej przez skarżącego decyzji Zarządu Miasta T. nr [...] z dnia [...] 2002 r. w toku umorzonego postępowania badano przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału. Taka opłata może być wymierzana na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; z późn. zm., zwanej dalej "ugn"), jednakże dla jej wymierzenia muszą zaistnieć odmienne okoliczności, niż przy wymierzeniu opłaty planistycznej. Przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 1 ugn jest stwierdzenie, że wzrost wartości nieruchomości miał związek z dokonaniem podziału geodezyjnego nieruchomości, natomiast ustalenie opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 pzp możliwe jest, jeżeli wzrost wartości nieruchomości pozostaje w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym przypadku wzrost wartości nieruchomości łączy się z wyznaczeniem granic geodezyjnych całości lub części nieruchomości, czego praktyczną konsekwencją może być (ale nie musi) możliwość bardziej intensywnego, bardziej racjonalnego zagospodarowania nieruchomości. Z natury rzeczy taka możliwość rzadziej pojawia się, jeżeli nieruchomością dzieloną jest nieruchomość służąca gospodarce rolnej, wymagającej zazwyczaj dużych, jednolicie wykorzystywanych powierzchni gruntu. Podział geodezyjny nie pociąga za sobą zmiany możliwości sposobu wykorzystania gruntu (potocznie – zmiany działki z rolniczej na budowlaną). W rezultacie w postępowaniu toczącym się w celu określenia opłaty adiacenckiej nie jest przedmiotem badania czy doszło do zmiany możliwego sposobu wykorzystania nieruchomości i czy miało to wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. W toku postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie są zatem ustalane te okoliczności, które mają znacznie dla ustalenia opłaty planistycznej. W konsekwencji wynik postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej nie ma znaczenia dla postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Bezzasadny jest także zarzut skarżącego braku uwzględnienia okoliczności, iż w wyniku zmiany planu zagospodarowania część nieruchomości stanowiących jego własność została przeznaczona pod budowę dróg. Opłata planistyczna nie jest ustalana w oparciu o ocenę całości skutków majątkowych, jakie pociągnęła za sobą zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wszystkich nieruchomości będących własnością skarżącego, ale wyłącznie w odniesieniu do konkretnej nieruchomości - tj. w przedmiotowej sprawie wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...]. Z tej przyczyny, jak też w związku z odmiennością postępowań w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości oraz w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej - nie może być uwzględniony zarzut braku uwzględnienia w określanym wzroście wartości nieruchomości wydatków poczynionych przez skarżącego w związku z dokonanym podziałem geodecyzjnym, w wyniku którego doszło do wyodrębnienia działki nr [...]. Pomimo powyższej oceny bezzasadności zarzutów skarżącego należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Sąd administracyjny jest zatem zobowiązany nie tylko zbadać, czy zarzuty skargi są zasadne, ale też z urzędu bada czy w zaskarżonej decyzji nie doszło do takich naruszeń przepisów prawa, których skarżący nie wskazał. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie Sądu uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Wynika z tego, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, które jest brane pod uwagę przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości musi się odnosić do konkretnej nieruchomości, której wzrost wartości jest oceniany przez biegłego rzeczoznawcę, a więc w przedmiotowej sprawie – do działki nr [...]. W planie zagospodarowania przestrzennego przed zmianą działka nr [...] przeznaczona była pod uprawy polowe, natomiast po zmianie – pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. W operacie szacunkowym będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji, dla potrzeb określenia wzrostu wartości nieruchomości nr [...] określono najpierw wartość 1 m2 nieruchomości 6/1 (w skład której wchodziła wyodrębniona działka [...]) przy uwzględnieniu jej przeznaczenia sprzed zmiany planu - jednolitego dla całej nieruchomości działki nr [...], a więc odnoszącego się także do działki nr [...]. Następnie dokonano oceny wartości 1 m2 gruntu objętego granicami nieruchomości [...], przy uwzględnieniu jego przeznaczenia po zmianie planu tj. w części – przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w tej części obszaru dawnej działki nr [...] znajduje się działka nr [...]), a w części – przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wartość gruntów o odmiennych przeznaczeniach była różna – oszacowano, że grunt przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną osiąga wartość 28,30 zł za 1 m2, natomiast pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - 14,88 zł za 1 m2. Wobec tego dokonano uśrednienia wartości 1 m2 gruntu objętego granicami działki nr [...] określając ją na 22,72 zł za zł za 1 m2. Tak obliczoną wartość przyjęto za wartość działki nr 6/24 po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego przy obliczeniu wzrostu jej wartości (por. str.. 22 operatu szacunkowego). W rezultacie określanie wartości działki nr [...] zawierało w sobie także uwzględnienie wartości nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, więc o odmiennym przeznaczeniu, niż wskazano dla działki nr [...] w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie dostrzegając tego uchybienia w opinii biegłego rzeczoznawcy organy administracji nie dopełniły wynikającego z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) obowiązku rozważenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Powyższe uchybienie miały niewątpliwie wpływ na wynik postępowania, gdyż jego skutkiem było przyjęcie wyższej niż rzeczywista wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie – większego wzrostu wartości nieruchomości, będącego podstawą ustalenia opłaty planistycznej. Ponadto należy zauważyć, że według § 50 ust. 2 ww. rozporządzenia stan nieruchomości powinien być uwzględniony na dzień wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w przedmiotowej sprawie – na dzień 7 lipca 2001 r. Tymczasem w operacie szacunkowym przyjęto stan z dnia 22 lipca 2001 r. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego przez skarżącego wpisu.