II SA/Bd 378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. II SA/Bd 378/07 Uzasadnienie W dniu 18 listopada 2003 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w T. wniosek J. L. z [...] 2003 r. o połączenie działek, stanowiących jego własność, nr [...] oraz prawidłowe przedstawienie ich granic na mapie ewidencji gruntów. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 r. organ I instancji orzekł o zmianach w części opisowej i kartograficznej ewidencji gruntów, prowadzonej dla obrębu Lubiewo polegających na: 1. połączeniu działek [...] w jedną działkę nr [...], 2. przypisaniu działce [...] powierzchni 847m², na którą składają się powierzchnie dawnych parcel [...] – 743 m² oraz [...] 131 m ² zgodnie z pomiarem terenowym z 4 września 1912 roku wykonanym przez mierniczego przysięgłego W., 3. wkreśleniu na mapie ewidencji gruntów i budynków prawidłowego przebiegu granic działki nr [...] wskutek czego powierzchnia sąsiedniej działki nr [...] ulegnie zmniejszeniu o powierzchnię dawnej parceli [...], tj. o 131 m², 4. przypisaniu działce [...] powierzchni 969 m² (1100 m² - 131 m²) Odwołanie od tej decyzji złożyli Anna i Marian W. (wówczas właściciele działki [...]). W wyniku przeprowadzenia samokontroli wymienionej decyzji organ I instancji uznał, że odwołania stron należy uwzględnić i na mocy art. 132 § 1 kpa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego wydał decyzję w dniu 30 grudnia 2003 roku, którą uchylił w całości uprzednią decyzję z dnia 12 grudnia 2003 r. i umorzył postępowanie. W następstwie złożenia odwołania J. L. od decyzji z [...] 2003 r., decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty T. z dnia [...] 2003 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie przepisu art. 132 § 1 kpa. Następnie w dniu15 grudnia 2004 roku Starosta T. wydał decyzję nr [...], i którą uchylił w całości swoją decyzję nr [...] z dnia [...] 2003 roku i dokonał zmian w części opisowej i kartograficznej ewidencji gruntów obrębu L., polegających na: 1. połączeniu działek [...] w jedną działkę o numerze [...] 2. przypisaniu działce [...] powierzchni 740 m² 3. wkreśleniu na mapę ewidencji gruntów przebiegu granic działki [...] według stanu użytkownika na gruncie, ustalonego w wyniku przeprowadzenia w terenie aktualizacji ewidencji gruntów, 4. przypisaniu działce nr [...] powierzchni 1019 m². Od tej decyzji odwołanie złożyli T. i J. L. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję Starosty T. z dnia [...] 2004 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie została spełniona przesłanka formalna umożliwiająca podjęcie nowej decyzji na drodze samokontroli. W następstwie powyższego Starosta T. dnia [...] 2005 roku wystąpił do T. L oraz J. W. (następcy prawnego Anny i Mariana W.) o wyrażanie zgody na uchylenie lub zmianę swojej decyzji z dnia [...] 2003 roku zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniach J. L. z dnia [...] 2003 roku oraz Anny i Mariana W. z dnia [...] 2003 roku. W odpowiedzi J. W. poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2003 roku, a Teresa L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż błędnie zostały obliczone powierzchnie nowej działki [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty T. nr [...] z dnia [...] 2003 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o przebiegu granic działek ewidencyjnych z pominięciem postępowania rozgraniczeniowego. Następnie na podstawie art. 22 ust.1 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. oraz art. 104 i 97 § 1 pkt 4 kpa Starosta T.i wydał decyzję [...] dnia [...] 2005 r., którą zawiesił postępowanie w sprawie połączenia działek [...] położonych w L. z powodu konieczności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a sąsiednią działką nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Odwołanie złożyli T. i J. L. 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] 2006 r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta T. zwrócił się do Sądu Rejonowego w T., Wójta Gminy L. oraz stron o przekazanie ewentualnych orzeczeń bądź decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości T. i J. L. Wójt Gminy L. poinformował, iż T. i J. L. złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, jednakże z uwagi na brak chętnych geodetów z powiatu tucholskiego do wykonania tej pracy nie zostało wydane postępowanie wszczynające to postępowanie. W tej sytuacji w dniu [...] 2006 r. Starosta T wydał postępowanie nr GK-7430-01-06, którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz 101 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie połączenia działek [...] położonych w L. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Odwołanie wnieśli T. i J. L., negując potrzebę postępowania rozgraniczeniowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. postanowieniem z [...] 2007 r. [...] na podstawie art. 7b. ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. – Dz. U. z 2005 r., Nr 240, 2027) oraz art. 138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że granica pomiędzy nieruchomością - działką nr [...], której właścicielem jest J. W. a nieruchomością - działkami nr [...], których właścicielami są T. i J. L. jest sporna. Wskazał tu, że przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20 -26) od problematyki nieruchomości (art. 29 - 39). Żaden organ w rozpatrzonej sprawie w celu zmiany granicy nieruchomości i w związku z tym wykazania jej w części kartograficznej ewidencji gruntów, niezbędne jest przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości. Właściwym w tej sprawie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w przypadkach szczególnych sąd powszechny, a z pisma Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2006 r. wynika, że skarżący podjęli czynności zmierzające do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia ich nieruchomości. Na powyższe postanowienie J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez przyjęcie tezy, że rozgraniczenie nieruchomości w toku postępowania administracyjnego w sprawie o połączenie działek jest niezbędne i jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego i stanowi podstawę do zawieszenia postępowania skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postępowania i przekazanie sprawy Staroście T. celem kontynuowania postępowania o połączenie działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie tej części uzasadnienia należy, odwołując się do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) przede wszystkim wskazać, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy także na treść art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 z późn. zm.), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, więc zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i formalnego wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 in principio ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.) Odnosząc powyższe zasady do niniejszej sprawy, należało, więc zbadać zgodność zaskarżonego postępowania z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz.2027) oraz ustawy z 14 czerwca 2006 r. – (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego. Jeśli chodzi o pierwszą z ww. ustaw to należy stwierdzić, że przepisy tej ustawy wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów zwarte w art. 20 - 26 ustawy, od problematyki rozgraniczenia nieruchomości zawartej w art. 29 – 39 ustawy. Zwracano zresztą na to wielokrotnie już uwagę w orzecznictwie sądowym (m.in. w wyroku NSA z 19 listopada 1999 r. - II SA 1384/99 i wyroku z 4 marca 1999 r. – II SA 17/99). W pierwszy wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenia nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta upoważniony jest do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego Zapadają w nim decyzje: o rozgraniczaniu, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą albo decyzja o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi w związku z niezawarciem ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji. W ostatnich dwóch przypadkach stronom przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Natomiast w pierwszym przypadku strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiotowej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Z akt sprawy, a w szczególności z pism osób zainteresowanych w tym także skarżącego ewidentnie wynika, że granica pomiędzy nieruchomością – działką 1051, której właścicielem jest J. W. a nieruchomością – działkami nr [...], których właścicielami są skarżący i jego żona jest sporna. Wynika to np. z wniosku J. L. z dnia [...] 2003 r. o połączenie działek oraz pisma J. W. z dnia [....] 2004 roku. W tej sytuacji oczywiste jest, że najpierw koniecznie jest przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości, do czego bynajmniej organem właściwym wg. tej ustawy nie jest starosta lecz wójt (burmistrz, prezydent). Natomiast przechodząc do drugiej z ww. ustaw, tj. Kodeks postępowania administracyjnego – należy stwierdzić, odwołując się do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Takim zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest dokonanie najpierw rozgraniczenia nieruchomości. Dopiero po zakończeniu tego postępowania możliwe będzie rozpatrzenie wniosku skarżącego z 17 listopada 2003 r. Reasumując należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył obowiązującego prawa i dlatego w oparciu o art. 151 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. skargę oddalono.